关于印发《河池市政府信息公开实施细则》的通知
作者:法律资料网 时间:2024-07-04 08:19:17 浏览:8759
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关于印发《河池市政府信息公开实施细则》的通知
广西壮族自治区河池市人民政府办公室
关于印发《河池市政府信息公开实施细则》的通知
河政办发〔2010〕309号
各县（市、区）人民政府，市直各委、办、局，驻河池中直、区直各单位：
经市人民政府同意，现将《河池市政府信息公开实施细则》印发给你们，请认真遵照执行。
二〇一〇年十一月四日
河池市政府信息公开实施细则
第一章 总 则
第一条 为促进和规范政府信息公开工作，建立公正透明的行政管理体制，保障公民、法人和其他组织的知情权，加强对行政权力的监督，推进依法行政，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）及有关法律、法规、规定，结合我市实际，制定本实施细则。
第二条 本细则所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。
第三条 本细则适用于全市行政机关、法律法规授权具有管理公共事务职能的组织及与群众利益密切相关的公共企事业单位（以下统称“各单位”）。
第四条 政府信息公开应当遵循公平、公正、便民的原则。
第五条 各单位应明确承担政府信息公开日常工作的组织机构，健全工作机制，明确责任分工，理顺工作关系。
（一）市人民政府办公室是全市政府信息公开工作的主管部门,负责推进、指导、协调、监督全市的政府信息公开工作。各级人民政府办公室或各级人民政府确定的其他政府信息公开工作主管部门要在本级政府信息公开领导小组的统一领导下，负责推进、指导、协调和监督所辖区域的政府信息公开工作，其具体职责是：1、承办本行政机关的政府信息公开事宜；2、维护和更新本行政机关公开的政府信息；3、组织编制本行政机关的信息公开指南、政府信息公开目录和政府信息公开工作年度报告；4、对拟公开的本行政机关政府信息进行保密审查；5、与政府信息公开有关的其他职责。
（二）各单位要指定至少一名工作人员负责政府信息公开的日常工作。其具体职责是：1、负责本单位主动公开政府信息的事宜；2、受理和处理向本单位提出的政府信息公开申请及咨询；3、保管、维护、更新或督促本单位有关内设机构保管、维护、更新本部门的政府信息；4、组织编制本单位的政府信息公开指南、政府信息公开目录和本单位政府信息公开工作年度报告。
（三）实行垂直领导和双重管理的部门，按照属地管理的原则，在当地党委、政府的领导下开展政府信息公开工作。
第六条 各级政府信息公开工作主管部门和监察机关负责对政府信息公开的实施情况进行监督检查。
第二章 公开的范围
第七条 主动公开的政府信息有：
（一）涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；
（二）需要社会公众广泛知晓或者参与的；
（三）反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；
（四）其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。
第八条 各单位应当依照本细则第七条之规定，在各自职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，并重点公开下列政府信息：
（一）行政法规、规章和制定的规范性文件；
（二）国民经济和社会发展规划、专项规划、区域规划及相关政策；
（三）国民经济和社会发展统计信息；
（四）财政预算、决算报告；
（五）行政事业性收费的项目、依据及标准；
（六）政府集中采购项目的目录、标准及实施情况；
（七）行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及申请行政许可需要提交的全部材料目录及办理情况；
（八）重大建设项目的规划、设计、建设及其招投标情况；
（九）扶贫、教育、医疗、社会保障、促进就业等方面的政策、措施及其实施情况；
（十）突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况；
（十一）国有企业改革及产权交易情况；
（十二）为民办实事项目及进度情况；
（十三）环境保护、公共卫生、安全生产、食品药品、新产品质量的监督检查情况；
（十四）城乡建设、管理的重大事项；
（十五）社会公益事业建设情况；
（十六）抢险救灾、优抚、救济、社会捐助等款物的管理、使用和分配情况；
（十七）公务员招考、录用以及公开选任干部的条件、程序、结果等情况；
（十八）机构设置、调整及各部门的职责权限、主要负责人、办公地点和联系方式等情况。
第九条 除本细则第七条、第八条规定的各单位主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向各单位申请获取相关政府信息。
第十条 建立完善政府信息发布保密审查制度，维护政府信息公开工作秩序。
（一）各单位在公开政府信息前，应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。对政府信息不能确定是否可以公开时，应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门和保密工作部门确定。
（二）对移交档案馆及档案工作机构的政府信息予以公开时，应依照有关档案管理法规执行。
（三）行政机关发布农产品质量安全状况、重大传染病病情、重大动物疫情、重要地理信息数据、统计信息等，要严格按照相关法律、法规和国家有关规定的权限和程序执行。
第十一条 市人民政府及各单位作出的决策、制定的规定或者编制的规划、计划、方案等，涉及公民、法人和其他组织的重大利益、或者有重大社会影响的，在制定过程中应当将草案向社会公开，充分听取公众意见。
第十二条 政府信息属于下列情形之一的，不予公开：
（一）属于国家秘密的；
（二）公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的政府信息；
（三）属于商业秘密的；
（四）属于个人隐私或者公开可能导致对个人隐私权造成不当侵害的；
（五）行政机关内部研究、讨论工作的信息；
（六）法律、法规规定不予公开的其他情形。
第三章 公开的方式和程序
第十三条 对本细则第七条、第八条应当主动公开的政府信息，应当采取符合该信息特点的以下一种或者几种形式及时予以公开：
（一） 政府网站；
（二） 政务服务中心、档案馆、公共图书馆；
（三） 新闻发布会、报刊、广播、电视以及政府信息公开专栏；
（四） 其他便于公众及时获取政府信息的方式。
第十四条 各单位主动公开或依申请公开政府信息，除可以收取检索、复制、邮寄等成本费用外，不得收取其他费用。各单位不得通过其他组织、个人以有偿服务方式提供政府信息。收费标准依据《自治区物价局自治区财政厅关于行政机关依申请提供政府公开信息收费标准及有关问题的通知》（桂价费字[2009]86号）执行。
第十五条 市人民政府新闻办公室要不断完善新闻发布制度，定期向社会发布重大信息。
第十六条 各单位制作的政府信息，由制作该政府信息的部门负责公开；各单位从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的单位负责公开；法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。
第十七条 属于主动公开范围的政府信息，应当自该政府信息形成或者变更之日起20个工作日内予以公开。行政机关对已主动公开的政府信息予以废止的，应当自废止之日起10个工作日内予以说明。法律、法规对政府信息公开的期限另有规定的，从其规定。
第十八条 编制和更新政府信息公开指南和目录是做好政府信息公开工作、方便公众依法获取政府信息的关键。
（一）各单位应当编制本单位的政府信息公开指南。政府信息公开指南是指本单位在提供政府信息公开服务程序上的说明，包括政府信息的分类、编排体系、获取方式，政府信息公开工作机构的名称、办公地址、办公时间、联系电话、传真号码、电子邮箱等内容。
（二）各单位应当编制属于应当主动公开范围的政府信息目录。政府信息目录是指本单位在提供政府信息公开服务内容上的具体说明，包括政府信息的索引、名称、内容概述、生成日期等内容。
（三）各单位应当编制本单位属于依申请公开的政府信息目录。
（四）各单位应当适时更新本单位的政府信息公开指南和主动公开范围的政府信息目录，并通过政府网站、政务服务中心、档案馆、公共图书馆、报刊、广播等途径予以公开。
第十九条 公民、法人或者其他组织根据本细则第九条要求获取政府信息的，应当采取书面形式（包括数据电文形式）；采取书面形式确有困难的，申请人可以口头提出，由受理该申请的单位代为填写政府信息公开申请书。
申请应当包括以下内容：
（一）申请人的姓名或者名称、身份证明、联系方式；
（二）申请公开的政府信息的内容描述；
（三）申请公开的政府信息的形式要求。
被申请人要向申请人提供统一的申请书格式文本，其中不包含与申请政府信息公开事项没有直接关系的内容。
第二十条 各单位要确定受理部门,制定受理方案,规范受理程序。在收到申请后，根据下列情况及时给予答复；
（一）属于公开范围的，应当告知申请人可以获得该政府信息的方式及途径；
（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；
（三）不属于受理单位掌握范围的，应当告知申请人。能够确定该信息掌握机关的，告知联系方式；
（四）申请公开的政府信息不存在的，应当告知申请人；
（五）申请公开的内容不明确的，应当告知申请人作出更改或补充；
第二十一条 各单位收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当场予以答复；不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经本级政府承担信息公开职能的主管部门同意，并书面告知申请人。延长答复的期限最长不得超过15个工作日。申请公开的政府信息涉及第三方权益的，各单位征求第三方意见所需的时间不计算在前述规定的期限内。
第二十二条 受理单位认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私、公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方意见，第三方不同意公开的，不得公开。但受理单位认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。
第二十三条 各单位办理依申请公开政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供；无法按照申请人要求提供的，可通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供。收到申请人书面申请的，应当书面答复申请人。
第二十四条 公民、法人或者其他组织向有关单位申请提供与其自身相关的税费缴纳、社会保障、医疗卫生等方面与自身相关的政府信息的，应当出示有效身份证件或者证明文件；公民、法人和其他组织有证据证明有关单位提供的与其自身相关的政府信息记录不准确的，有权要求该单位予以更正。该单位无权更正的，应当转送有权更正的单位处理，并告知申请人。
第四章 监督与保障
第二十五条 各单位要建立健全政府信息公开工作考核制度、责任追究制度和评议制度，定期对政府信息公开工作情况进行督促检查。各级人民政府应将政府信息公开工作纳入绩效考评体系，并公布考评结果。
市政府信息公开领导小组办公室定期对各单位政府信息公开工作进行考核、评议，并通过市政府会议、网站、专刊、简报等形式进行通报。
第二十六条 各县（市、区）人民政府及市直各行政机关必须于每年1月10日前向市人民政府信息公开主管部门提交本行政机关上一年度的政府信息公开工作报告。各单位应于每年3月31日之前，公布上一年度的政府信息公开年度报告。
第二十七条 各单位政府信息公开工作年度报告应当包括下列内容：
（一）本年度政府信息公开工作的基本情况。
1.政府信息公开工作机构和人员设置情况；
2.建立健全政府信息公开工作制度情况；
3.政府信息公开目录、公开指南的编制、更新情况；
4.政府信息公开载体的建设、运行情况。
（二）主动公开政府信息的情况。
1.及时澄清虚假、不完整信息的情况。
2.通过政府公报、政府网站、新闻发布会及新闻媒体等途径主动公开政府信息的情况；
3.主动向政务服务中心、档案馆、公共图书馆等信息查阅场所提供政府信息情况；
4.政府网站内容及时更新情况。
（三）依申请公开政府信息和不予公开政府信息的情况；
1.依申请公开工作受理、答复情况；
2.不予公开政府信息备案情况；
3.接待场所建设、完善、维护及工作运行情况；
（四）政府信息公开的收费及减免情况。
（五）因政府信息公开申请行政复议、提起行政诉讼的情况。
（六）政府信息公开工作存在的主要问题及改进情况。
（七）其他需要报告的事项。
第二十八条 公民、法人或者其他组织认为有关单位不依法履行政府信息公开义务的，可直接监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报，收到举报的机关应当予以调查处理。
公民、法人或者其他组织认为有关单位在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
第二十九条 各单位违反本规定，有下列情形之一的，由监察机关责令改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）不依法履行政府信息公开义务的；
（二）不及时更新公开的政府信息内容、政府信息公开指南和政府信息公开目录的；
（三）通过其他组织、个人以有偿服务方式提供政府信息的；
（四）公开不应当公开的政府信息的；
（五）违反规定收取费用的；
（六）违反本条例规定的其他行为。
第五章 附 则
第三十条 各县（市、区）人民政府、各单位应将政府信息公开的经费纳入年度预算，并提供必要的办公设施设备及保障车辆，确保政府信息公开工作正常开展。
第三十一条 教育、医疗卫生、计划生育、住房、水务、供电、供气、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息实行公开，参照本细则执行。
第三十二条 本细则由河池市政府信息公开领导小组办公室负责解释。
第三十三条 本细则自发布之日起施行。
浅论诉前调解的定位及操作
叶鹏
调解这朵“东方之花”在建国后曾经十分绚烂，然而随着我国法治建设的快速发展，其很快受到了来自程序正义理念的冲击，民间调解能力急剧下降，而司法调解也同样受到“事实清楚、分清是非”等多方面的限制。但轻视调解的弊端很快显现，案件数量急增，法官疲于应对各类案件，由于法官司法理念与大众伦理观念的冲突，当事人经常对法院的判决不理解、不接受，涉诉信访数量的快速上升，现实使理论与实务界不得不重新审视调解的功能与作用。特别是在构建和谐社会的目标确立后，单纯的诉讼调解显然因纠纷解决途径的单一性而不能为社会转型期较多的矛盾纠纷提供高效的纠纷解决机制，如何进一步拓展调解工作空间，完善调解工作机制，建立大调解工作体系，是当前政法工作面临的一项重要课题。本文拟就当前实践中探索的诉前调解制度作一探讨，以期达到抛砖引玉的作用。
一、诉前调解的定位
目前，对于诉前调解究竟应处于什么阶段，其法律性质是什么，实践中主要存在两种观点：一种观点认为，诉前调解应处于诉讼开始之前，即法院立案庭立案之前，其性质是一种人民调解。另一种观点认为，诉前调解应处于法院立案之后，开庭审理之前，其性质是一种法院调解和人民调解相融合的混合调解。笔者认为第一种观点比较准确，因为如要给调前调解准确定位，必须先了解诉讼的含义。
在汉语中，诉讼一词最初并不连用，许慎撰写的《说文解字》中认为：“诉，告也”；“讼，争也”。据资料显示，现代意义上的诉讼是中国于清朝末年从日本的法律用语中转引回来的。其含义为“打官司”，即由一方告诉、告发或控告，由国家的权威机构（官府）解决控方与被告方的争议或纠纷的活动。现代意义上的诉讼，作为一种解决社会系统中利益冲突的机制和一种专门法律活动，其主要特征有以下四点：（1）诉讼是一种有效的“公力救济”方式 ；（2）诉讼有一套法定的程序；（3）诉讼是一个法律运作的过程，这个过程包括提起诉讼、法院的审理和裁决、执行等。由诉讼的概念和特征，可以看出诉前调解应是指在当事人将纠纷交付法院解决之前，先在调解人员主导下进行调解。在调解不成功时，再由法院予以立案进入诉讼程序进行解决，即诉前调解应发生在诉讼开始之前。然而，我国现行法律却并未对诉前调解作出明文规定，那么诉前调解应是一种什么性质的调解呢？
按照现行法律，我国调解制度主要包括法院调解、人民调解和行政调解三个部分。法院调解又称司法调解、诉讼调解，是指法院在审理各类案件时，由法院主持，当事人平等协商，达成协议，从而解决纠纷所进行的活动。行政调解是指具有调解纠纷职能的国家行政机关根据国家政策、法律，以自愿为原则，在分清责任，明辨是非的基础上，通过说服教育，促使双方当事人互谅互让，从而达成协议解决纠纷的活动。人民调解，是指在人民调解委员会的主持下，对民间纠纷当事人进行说服教育，规劝疏导，促使纠纷各方互谅互让，消除纷争的一种群众性活动。他是群众自我管理、自我教育、自我服务的自治行为。由三种调解的概念，可以看出，法院调解是人民法院的职权行为，他是人民法院的一种审理活动，其形成的调解文书具有强制力；行政调解是国家行政机关的职权行为，形成的调解协议不具有强制执行的法律效力，其性质是合同。而实践中，诉前调解的重要特征则在于：调解程序的发生在提起诉讼之前，所以可以看出诉前调解不应属于法院调解和行政调解的范畴，其实质是一种人民调解。
二、诉前调解程序的操作
我国现行民诉法虽没有诉前调解的规定，但法院开展诉前调解的报道却常见诸报端并获得赞誉，可见诉前调解在实践中已具有存在的正当性和必要性。在当前的审判实践中，诉前调解主要包括两种情形，一为不具有法院审理性质，即由在法院立案庭设立的人民调解工作室来调解；一为具有法院审理性质，即由法院立案庭的法官来调解或法官与人民陪审员、人民调解员共同来进行调解。笔者认为，目前在法院对诉前纠纷进行调解尚于法无据的情况下，对于诉前调解可从以下几个方面来操作：
（一）、诉前调解程序的启动
因为诉前调解发生在提起诉讼之前，所以笔者认为诉前调解的启动应在案件当事人到法院立案之时。具体而言，就是在法院立案庭内设立人民调解工作室，在当事人来院立案之时，立案人员应仔细审查案件，判断案件的性质、复杂程度以及是否有调解的可能。对法律关系基本清楚、事实争议不大、法律责任比较明确的一审民商事案件，立案法官应该充分行使释明权，主动宣传人民调解工作的特点、优势，告知进入诉讼程序后的利弊，建议当事人首先选择诉前调解，并征求、询问当事人是否愿意进行诉前调解。如果当事人愿意，则应暂缓立案，由法官将案件转至立案庭内设置的人民调解工作室，由立案法官协助人民调解员通知当事人到法院立案庭进行调解。
（二）、诉前调解的适用范围
诉前调解虽然具有灵活和简易等优点，但却没有法律规定且在程序上也呈现出非法律性、非正式性，所以为了当事人的利益应该严格控制其适用范围。根据司法实践，参考各地法院的做法，笔者认为诉前调解只适用于以下一些调、撤率较高的案件：（1）家庭纠纷类，如：婚姻、抚养、赡养、收养、监护婚、继承等。（2）相邻关系类，如：宅基地和不动产纠纷等。（3）小标的额案件，如：小额的债务纠纷、小额的合同纠纷等。（4）人身损害赔偿类，如交通事故和工伤事故引起的权利义务关系较为明确的损害赔偿纠纷。（5）民间借贷纠纷类，如诉讼标的额较小，当事人之间权利义务关系较为明确的民间借贷案件。（6）其他事实清楚、法律关系简单、权利义务明确、争议不大的纠纷。
（三）、诉前调解的主体
在诉前调解人的选择上，笔者认为，由于这不是诉讼程序，故不由法官来担任，法官只应负责对调解员进行指导和帮助。具体在人民调解工作室组成人员的选择上，笔者认为应由下述人员来担任更为适宜：
1、人民法院邀请的律师。由于律师特定的身份及被社会层面的认知程度相对较高，且具有较强的专业知识和相对丰富的实践经验，相对于一般人而言，更为清楚诉讼的利弊，所以其容易引起当事人的重视，其意见也更易被当事人接受，有利于案件调解的进行。
2、退休后的法官。一些退休法官，身体状况良好，且具有丰富的审判工作经验以及丰富的人生阅历和社会经验，较于其他人而言，更适合做调解工作。
3、人民法院邀请的人民调解员。此类人员可分为两种，一是人民调解委员会中的人员，一为在当地威望较高，有一定社会影响力的人员。他们完全有能力利用自已特定的身份和经验对当事人讲解道理，调处一般纠纷。
4、基层司法所的法律工作者。此类人员一般熟知诉讼程序，掌握有相对丰富的法律知识，且具有调解民间纠纷的经验，所以也比较适合做为诉前调解的人选。
在此需要注意的是，人民调解工作室的组成人员应由以上人选混合构成。同时为了保障人民调解工作室调解员的工作积极性，法院应向党委汇报，与政府沟通，努力构建由政府出资为调解员发放工资，法院提供调解场所的诉前调解模式。
（四）、诉前调解的效力及时间
诉前调解结束后，会产生两个后果：一是调解失败，双方当事人之间的纠纷进入诉讼程序；另一种则是调解成功，争议双方达成调解协议。对于前者我们不必细述，而对于后者，则会出现调解协议的法律效力问题。
最高法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》规定，“经人民调解委员会调解的调解文书具有民事合同性质”，由此可看出双方当事人在人民调解工作室达成的调解协议不具有强制执行力。那么是否会出现因调解协议难以执行而造成当事人放弃这一解决纠纷的途径呢？笔者认为，可以采用以下途径予以解决：
即在调解协议达成后，由调解员明确告知协议不具备强制执行力，并提出可以到公证部门进行公证，赋予协议强制执行力的建议和可以申请法院出具正式调解文书的建议。对于前者，双方可以共同到公证部门进行公证，使调解协议变为具有强制执行力的公证文书；对于后者，如果双方当事人提出法院制作调解书的请求，则应由立案庭的法官首先对调解协议的内容进行审查，然后再出具有法律效力的调解书，但当事人应向法院缴纳一定的诉讼费用。体缴费标准，笔者认为应只收取制作调解文书的成本费用，但在调解书中应述明案件系调解工作室调解，双方当事人申请法院予以确认的情况。
任何一种程序，都不能没有时间的限制，诉前调解也是一样，如果没有调解期限限制，则势必会侵害当事人的权利。但调解又是一个双方从有争执变为无争执，从有矛盾变为相融合的过程，若时间过短，则一般不容易调解成功，因此笔者认为，诉前调解的时间应限定为一个月为宜。如调解成功，人民调解工作室不能收取任何费用，双方当事人可按前述方法确定如何履行协议；如调解不成，人民调解工作室则应将案件转至法院立案庭，由法院立案后进入诉讼程序进行审理。
（宝丰县人民法院 叶鹏）
为落实中央、高检院深化司法体制改革、完善执法办案责任制、健全办案组织形式的一系列重大部署,我省检察机关积极探索建立有利于突出检察官执法办案主体地位、有利于依法独立行使职权的主办检察官办案责任制,并在部分检察院铺开了主办检察官办案责任制试点工作。今年8月,省检察院制定下发了《关于开展主办检察官办案责任制试点工作的实施方案》(以下简称《方案》),其中对主办检察官的工作职责进行了较为详尽的界定,但对主办检察官的权利保障问题却言之不详,基本未有涉猎。众所周知,任何一个责任主体,包括主办检察官这样的责任主体,其责、权、利只有在得到有机统一的前提下,履职空间、履职能力水平、履职效果才能得到有效提升。基于这一认识,本文试就主办检察官的权利保障问题进行探讨,以期裨益于检察实践。
一、主办检察官权利之理解
检察官的权利,是基于检察官的身份而产生的依法行使的权力和享受的利益,是“权”和“利”的统一,是法律为保障检察官权力的行使而规定的检察官个人享有的可支配力及利益。它不同于检察官的“权力”,“权力”属于法律赋予的一种强制力量,是公权的具体化,“权利”是这种强制力量得以实现的保障条件。《检察官法》第九条对检察官的权利作出明确规定,包括“履行检察官职责应该具有的职权”等八个方面,既有政治上的赋付、行为上的授权,也有经济上的待遇、物质上的支撑,是整个检察机关行使检察职能、履行法律责任的基石。
主办检察官的权利,因主办检察官作为检察官中的特殊群体,而理所当然地应当区别于其他检察官。《检察官法》第二条规定:“检察官是依法行使国家检察权的检察人员,包括最高人民检察院、地方各级人民检察院和军事检察院等专门人民检察院的检察长、副检察长、检察委员会委员、检察员和助理检察员。”根据《方案》规定,主办检察官是经检察长授权、依法履行执法办案职责、享有一定范围的办案决定权并承担相应责任的检察官,其资格和条件之一是:一般应当具备检察员身份以及特别优秀的助理检察员。也就是说,主办检察官既可以是检察员(包括非领导职务的检察委员会委员),也可以是助理检察员,但一旦选任为主办检察官,就被赋予了比一般检察官更多的职责、更大的权限。正因如此,主办检察官就应相应地享有比一般检察官更大的权利。
二、主办检察官权利保障之因由
长期以来,社会对检察机关的关注,一直习惯于对检察权的关注,却极少将目光转向检察权的执行者——检察官的权利,导致检察官权利得不到有效保障,甚而至于被侵犯。如办公办案经费不能足额到位,检察官的政治、经济待遇得不到落实,工作生活条件相对落后,被迫承担法律规定以外的工作等。主办检察官相对于一般意义上的检察官而言,具有更多的独立性,切实保障其应有的权利,是切实履行好主办检察官职责和义务的前提条件和重要保证。
1、主办检察官的权利保障,是检察权行使的前提。实行主办检察官办案责任制后,检察机关依法行使检察权必然要由主办检察官去实现,为保障主办检察官顺利履行职责,就必须让主办检察官享有特定权利。主办检察官作为相对独立的办案主体,履行检察权就必须通过一定的职权、借助一定的工作条件,没有相应职权、没有必要的工作条件,履行职责无异于纸上谈兵,成为空谈。
2、主办检察官的权利保障必须与承担的职责义务相对应。《宪法》规定了公民的义务,同时也明确了公民应享有的权利;《检察官法》规定了检察官的职责,也相应地明确了检察官的权利。这些职责、义务和权利都有相应的法律法规进行调整和保障。同样的道理,主办检察官的权利也不是凭空而生的,它是与承担的职责义务紧密联系、相依相存的。这一点,在《方案》中已经有所体现,比如“特别优秀的助理检察员选配为主办检察官的,可以适时依法提请任命为检察员”、“主办检察官业绩突出的,可以优先晋级提职”、“主办检察官在办理案件时,应当有必要的办案条件和保障”等条文,就是对主办检察官权利保障思想的具体体现。这些规定,都是根据主办检察官所承担的职责义务而设定的,其目的是为了促使主办检察官在履职过程中竭尽所能、心无旁骛,为其提供动力,排除后顾之忧。
3、权利是容易被忽视和受侵害的,有必要以相应的规范予以保障。主办检察官相对于一般检察官而言,要承担更大的责任,付出更多的智力和体力,必然应该得到更大的工作条件方面的支持,得到更多的政治待遇、物质福利方面的回报。但是在现有体制下,这往往是容易被各级机关部门所忽视的,也往往是最容易受侵害的。要充分体现干多干少不一样、干好干坏不一样,这种理念我们虽然常挂在嘴上,但将其落到实处的情形却并不普遍,说明这并不是容易的事,殊不知这恰恰是对那些能干者、业绩突出者的极大伤害。究其原因,笔者认为,其根源在于保障性规范的缺失。主办检察官权利的“权”,是基于检察官身份的社会公权的衍生物,再经过检察长授予,比如履职不受干涉权,由宪法、法律进行规范调整;而主办检察官权利中的“利”,相比较而言则显得抽象模糊,只有少许原则性的意见,既不全面系统,也未进行具体规范,在实践中缺乏可操作性。在主办检察官的权利容易被忽视和侵害的客观现实前提下,将其上升到法律、制度规范的层面进行要求、予以保障,无疑极具必要,有着极其重要的现实意义。
三、主办检察官权利保障的内容
提及主办检察官权利保障的内容,首先要明确一点,主办检察官也是检察官,其权利内容带有检察官权利的普遍性,《检察官法》所规定的的检察官的八项权利,主办检察官依法享有。同时,除此法定的权力之外主办检察官也不应享有一般检察官所不享有的特权。离开了这八项权利谈主办检察官的权利保障,将使之变成无本之木、无源之水。但是,主办检察官毕竟区别于一般检察官,因其能力更强、责任更大、担子更重、付出更多,其权利保障无疑需独具特殊性,与一般检察官相比,其权利保障水平需求更高,这一点应该是不争的道理。
笔者认为,《检察官法》所列检察官的八项权利,对主办检察官的保障水平可与一般检察官保持一致,即:非因法定事由、非经法定程序,不被免职、降职或者处分;参加培训;提出申述或者控告;辞职。而其他四项——履行检察官职责应当具有的职权和工作条件;依法履行职责不受行政机关、社会团体和个人的干涉;获得劳动报酬,享受保险、福利待遇;人身、财产和住所安全受法律保护——则应高于对一般检察官的保障水平。
1、履行主办检察官职责应当具有的职权和工作条件。关于履行主办检察官职责应当具有的职权,《方案》中已做了较为详尽的规定,在此不再赘述。而履行主办检察官职责应当具备的工作条件,包括两个方面。一是赋予主办检察官应有的地位。赋予主办检察官在办案过程中的组织、指挥权,办案组成员必须服从主办检察官的指挥,对于不服从指挥,或者由于严重不负责任出现重大工作失误者,主办检察官有权申请更换,检察长(或内设机构负责人)应该给予充分支持。二是为主办检察官办案提供充分的物质条件。诸如办案所需的经费、场所、用具,特别是在交通、通信和其它技术装备方面,均应相对于于一般检察官进行倾斜。
2、依法履行检察官职责不受干涉。依法履行检察官职责不受行政机关、社会团体和个人干涉,这一点法律已有明文规定。但在这里要强调的是,检察官履行职责受行政机关、社会团体和个人干涉的情形,集中表现在对执法办案工作的干涉,在实现主办检察官制度后,办案工作的压力又集中体现在主办检察官身上,这种干涉的压力也无形中集中到了主办检察官身上,因此,主办检察官更强烈地希望得到“不受干涉”的保障。其次,在不受干涉问题上,检察长和部门负责人要尽可能地为主办检察官减轻压力,千方百计为主办检察官优化执法办案环境,全力支持主办检察官的工作,使其不受外来压力的干扰,全身心地投入工作,实现履行职责不受干涉的应有之义。
3、获得劳动报酬、保险、福利待遇。劳动权和获得报酬权是宪法规定的公民的基本权利。检察官作为国家的劳动者,同样有权获得劳动报酬。这里的“报酬”既包括检察官的工资收入,也包括合法的其他收入,还包括享受法律规定的保险和其他福利待遇。此外,主办检察官还应享有其他检察官所没有的与其职责相对应的“主办”津贴,使检察职业专业化、精英化的要求在“报酬”中得到体现。在此特别需要考虑的,除去劳动报酬、保险、福利待遇,是要把检察职级待遇问题放在突出的位置。检察机关长期以来套用的是行政级别制度,执行的仍然是上世纪八十年代劳动人事部门制定的旧规,检察机关特别是基层检察院,检察人员职级待遇低的问题日益突出,对检察人员工作积极性造成了极大挫伤。这一问题得不到有效解决,将会对基层检查工作带来严重的负面影响。
4、主办检察官的人身、财产和住所安全受法律保护。检察官担负维护国家法律,打击一切犯罪,保护国家、集体和个人合法权益的任务,在其执法过程中,往往容易受到威胁、恐吓、打击报复,主办检察官承担此类风险更是首当其冲,一旦被选任为主办检察官,安全风险就会迅速累加。因此,主办检察官及其亲属的人身、财产和住所安全保障问题,必须引起我们的高度重视。
四、主办检察官权利保障之实现途径
实行主办检察官制度是检察机关突出检察官执法办案主体地位的一项改革措施,这项制度能否顺利施行,与主办检察官权利能否得到有效保障关系重大。保障主办检察官的权利,就必须在检察机关的组织管理、人事管理、立法保障、内部机制配套等方面革除弊端、理顺关系,为主办检察官制度的施行聚集正能量。
1、组织和人事管理。我国《宪法》第一百三十二条第二款规定:“最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作,上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。”但长期以来的现实情况是,这种领导关系仅体现在业务工作上,而组织和人事管理权则主要是在地方党委。客观地看,这种管理模式对于检察机关独立行使检察权是不可避免地存在负面影响的,甚至可以说是弊大于利。在这种管理模式下,检察机关往往不得不听命于地方党委,把检察机关对地方经济、社会的“服务”变成了对地方党委、政府的“服从”。在这种情况下,本应独立行使检察权的检察机关就很容易变得身不由己,成为事实上的一个地方部门,造成很多时候不能客观地从法律的层面对待执法办案,而把地方的局部利益、短期发展摆上了更高的位置。因此,笔者认为,改革检察机关的组织人事管理制度势在必行,其根本点就是要确立《宪法》所规定的上级检察院对下级检察院在组织人事管理方面的领导地位,变以地方为主为以上级检察院为主,只有这样,才更有利于实现对地方的监督,摆脱地方掣肘,真正做到独立行使检察权。在真正实现独立检察权的前提下,主办检察官执法办案的主体地位将会得到不断凸现。
2、检察经费的保障。从检察经费的整体而言,长期以来检察机关经费由地方财政供给。由于各地经济发展水平的差异,各地检查经费保障水平各不相同,一些地方至今仍无法给予检察机关足额的经费保障,致使检察官履行职责的工作条件受到限制。这一点,根本的解决方法应放在建立检查经费由国家财政保障制度上,这样做不仅可以促进各地保障水平的平衡,也有利于检察机关从经费保障方面摆脱地方掣肘进而促进检察权的独立行使。从检察机关内部经费使用角度看,则要建立合理的经费管理和使用制度,将经费向办案一线倾斜,切实保障检察官执法办案之所需。
3、落实主办检察官的待遇。主办检察官作为执法办案的责任主体,在享受待遇问题上,应该坚持从优待检原则。一是职级待遇。前文说过,检察人员的职级待遇目前执行的仍然是上世纪八十年代的有关规定,这与检察机关和检察事业发展的实际是极不相称的。实质上,最好的办法是去除检察官的行政化色彩,废除检察官的行政职级,按《检察官法》的规定划分检察官等级,再按不同等级确定相应的待遇。在此之前,可采取过渡性的暂行措施,由上级检察机关与组织部门磋商,以机构编制为基础联合下文,扩大职数比例,提高检察官的职级待遇,主办检察官优先享受。二是薪酬待遇。在基本工资和检察官的普遍性津贴之外,要充分考虑职责与薪酬的对等性,根据地方经济水平的不同,确定主办检察官应额外享受的津补贴标准。当然,这里需要注意的是,与一般检察官既不能拉开过大距离,也不能距离过小、只具象征性,既要体现对有能者、多劳者的尊重、认可和鼓励,同时又要注意保持适当的平衡。
4、增加主办检察官安全保护的可操作性。《检察官法》对检察官“人身、财产和住所安全受法律保护”的规定,实质上是对《宪法》保护公民权利的一种转述性规定,属于一般性保护的范畴,并无特别的保护程序和措施可供操作。由于检察官特别是主办检察官是一个特殊的群体,与普通公民相比要承受特殊的安全风险威胁,而这种安全风险威胁,其来源是国家法律赋予的公权——检察权,国家就理应对其安全负责,将对检察官的安全保护由一般性保护上升为特殊保护。因此,建议对检察官的安全保护问题,要以立法的形式或其他途径,使之具有可感知性、可操作性,成为一种实实在在的安全保障。
(作者系湖北省大冶市检察院检察长)
