国家发展改革委关于推进航空煤油价格市场化改革有关问题的通知

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黑龙江省鹤岗市人民政府办公室


鹤岗市人民政府办公室关于印发鹤岗市政府信息网上公开管理办法（试行）的通知

鹤政办发〔2009〕07号


各县、区人民政府，市政府各直属单位，驻鹤各单位：

　　经市政府领导同意，现将《鹤岗市政府信息网上公开管理办法（试行）》印发给你们，请认真贯彻执行。在认真贯彻执行《鹤岗市政府信息网上公开管理办法（试行）》的基础上，要不断加大政府信息主动公开的力度，加强政务公开载体建设，积极建设本系统、本部门、本单位对外公开的便民网站，并不断完善鹤岗市政务公开网上本单位的各类信息，积极倡导推进网上办公，力争最大限度地方便百姓办事。各单位在接到此通知后，要确定本单位的信息采录人员，明确责任，加强管理，并与市政务公开办取得联系，获取本单位的登录方式及密码。

　　鹤岗市政务公开网网址：http://221.210.182.133/
　　鹤岗市政务公开办电话：3222528

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○九年二月二日

鹤岗市政府信息网上公开管理办法（试行）

　　第一条 为了方便公民、法人和其他组织获取政府信息，提高政府机关和公用企事业单位依法履行职责的透明度，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》、《黑龙江省政府信息公开有关制度》等相关政策法规，结合我市实际情况，制定本办法。

　　第二条 市政府及所属职能部门，县、区政府和有关公用企事业单位，派出机构以及其他依法行使行政职能的组织（以下简称政府机关）通过市政府门户网站、各部门网站公开政府信息的活动，适用本办法。

　　第三条 除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私外，政府机关、公用企事业单位有义务将政府信息、办事信息予以公开。政务公开目录网上公开政务信息、办事信息应当依法严格遵循全面真实、及时便民的原则。

　　第四条 网上政府信息公开要严格执行“上网信息不涉密，涉密计算机不上网”的要求，坚持“谁主管，谁负责；谁发布，谁负责”和“先审查，后公开”的原则。属于政府信息公开事项的各类信息原则上均应通过外部网站平台予以发布。严禁发布违反宪法、法律、行政法规的信息和涉密信息。严格遵守保密规定，如有发生通过外部网站造成泄密事件的，按照保密工作的有关规定对当事人予以严肃处理。

　　第五条 市和县、区政务公开工作机构负责组织、指导、推动和监督本办法的实施。

　　第六条 政府机关、公用企事业单位应当建立健全政务信息、办事信息网上公开的审查、发布、更新等制度，并确定内部机构，负责组织、协调本单位政务信息、办事信息网上公开的下列工作：

　　（一）落实政务信息、办事信息网上公开的有关制度；

　　（二）按照国务院行政许可内的公开范围，组织编制本单位的政务公开（办事公开）目录，并按目录进行建设、维护工作；

　　（三）受理和处理向本单位提出的政务信息、办事信息公开的意见和建议；

　　（四）及时将相关电子文件按档案管理有关要求归档；

　　（五）其他相关工作。

　　第七条 县、区政府，政府各部门，公用企事业单位应当依法通过政务公开目录网址公开政府职能、行政权力、行政执法、法律法规、办事指南、表格下载、工作动态、问题解答等8类政务及办事服务信息。所公开的信息必须在经过保密审查并确保信息真实准确的前提下，方可公开。公开信息未经审查，发生泄密事件及与事实不符的，将按照有关规定，追究单位及当事人的责任，造成恶劣影响和严重后果的，按照保密法律、法规和规章给予相关单位、相关责任人政纪处分。

　　第八条 政府机关、公用企事业单位在各自职责范围内确定主动公开信息的具体内容，并重点公开下列信息：

　　（一）单位领导组成、法定职责、机构设置、联系方式和投诉监督途径等事项；

　　（二）行政许可、非行政许可审批、行政处罚、行政强制、行政征收等事项的依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录、申请示范文本和准予行政许可的决定；

　　（三）各种办事及便民服务事项和程序等；

　　（四）行政、事业性收费项目、依据、标准和程序等；

　　（五）税费征收和减免政策的执行；

　　（六）涉及公民切身利益及城市规划、建设和管理中的重大事项；

　　（七）法律、法规、规章以及其他政策文件；

　　（八）行政执法责任、执法人员情况和执法结果（个案）、行政处罚的种类、依据和程序等；

　　（九）县、区人民政府承诺为民办理的事项及其办理情况；

　　（十)企业信用信息系统中的警示信息和良好信息；

　　（十一）重大工程项目招投标情况和政府采购目录、采购标准和采购结果；

　　（十二）公务员的招聘和录用情况；

　　（十三）征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费的发放、使用情况；

　　（十四）经营性土地使用权出让情况，矿产资源开发和利用情况；

　　（十五）涉农政策落实、补贴发放、筹资酬劳等执行情况，农村水利、道路、打井等项目建设情况，宅基地使用审核、退耕还林等情况；

　　（十六）国有企业重组改制、产权交易情况；

　　（十七）年度工作目标及执行情况、工作进展及情况介绍；

　　（十八）疫情、灾情等重大突发公共事件的预报、发生和处置情况；

　　（十九）抢险、救灾、优抚、救济、社会捐赠款物的管理、使用和分配情况；

　　（二十）法律、法规、规章规定应当公开的其他政务信息、办事信息。尚未建立网站的政府机关应当在上一级政府机关网站上公开政府信息。

　　第九条 政府机关、公用企事业单位主动公开的政务信息、办事信息，应当自信息形成或者变更之日起20个工作日内及时予以网上公开，另有法律、法规规定的从其规定。调增的职能类、行政权力类信息，要经过市政务公开专门机构审查备案后方可公开；调减的职能类、行政权力类信息要在市政务公开专门机构备案。政府机关、公用企事业单位应当对其公开的政务信息、办事信息的真实性、准确性负责，并依法将已公开政务信息、办事信息的目录和内容及时归档。

　　第十条 政府机关、公用事业单位应当配合同级政务公开机构、信息化工作部门，在政务公开目录网站或者区、县人民政府网站上提供政务公开目录的导航、查询与检索服务。重点、热点政务信息、办事信息应当同时通过“中国·鹤岗”门户网站或者区、县政府网站公开。

　　第十一条 市政务信息中心应根据国家和地方关于政府网站管理的法律、法规、规章、规定及相关标准，做好政务信息公开目录上网发布的技术支持和网站的日常安全运行、维护工作，确保全天候提供政务信息、办事信息公开服务。

　　第十二条 政务信息、办事信息网上公开内容应当方便浏览、下载、打印和在其他信息终端显示。网上公开的国家机关公文应当符合国家和本市有关公文格式的要求。

　　第十三条 市政务信息中心应当遵守国家和本市关于网络与信息安全的法律、法规、规章、标准及相关规定，并采取必要的技术手段，保证政府信息网上公开安全可靠。

　　第十四条 公民、法人和其他组织可以通过合法的方式，对政府机关、公用企事业单位网上公开政府信息、办事信息情况进行投诉、评价和监督。

　　第十五条 政府机关、公用企事业单位网上公开政务信息、办事信息不得向公民、法人和其他组织收取费用，法律、法规、规章另有规定的除外。

　　第十六条 市政务公开工作机构将定期组织对政务信息、办事信息网上公开情况进行检查评议，综合打分，对结果进行通报。

　　第十七条 可以公开但尚不能通过政府网站公开的政务信息、办事信息，可以采取其他形式公开；非主动公开的信息，应通过网站设置的依申请公开栏，按有关规定进行；属于不予公开范围的信息，政府机关、公用企事业单位要及时做出解释说明。

　　第十八条 政府机关、公用企事业单位要配备既懂得政务公开工作，又能熟练掌握计算机应用知识的专职人员，保证政务公开目录网上公开工作顺利开展。

　　第十九条 本办法自即日起施行。

从国家行政演变的角度看行政指导的性质

黄雪芹

【内容摘要】国家行政与公共行政是不同的概念。随着社会的发展，国家行政的内涵也在不断地发展变化，同时，国家行政的管理的方式和手段也在变化。传统的命令服从型管理方式已经不能完全适应现代行政的需要，行政指导是在行政管理事务日趋专业化、复杂化的背景下产生的一种新的行政行为。

【关键词】国家行政 行政权弱化 非强制性手段 行政指导 新型行政行为

行政指导（administrative guidance）是行政机关在其职能、 职责或管辖事务范围内，为适应复杂多样化的经济和社会管理需要，基于国家的法律精神、原则、规则或政策，适时灵活地采取指导、劝告、建议等非强制性方法，谋求相对人同意或协力，以有效地实现一定行政目的之行为。简言之，行政指导就是行政机关在其职责范围内为实现一定行政目的而采取的符合法律精神、原则、规则或政策的指导、劝告、建议等行为。
第二次大战以来，特别是60年代以来，随着市场经济的实践和理论的不断发展，行政指导作为一种灵活、有效的行政管理方式越来越多地被市场经济国家采用，成为现代行政管理的一种重要手段，发挥着不可替代的作用。但是，由于各种原因，我国法学界对行政指导的研究远远不够，对于行政指导的性质，一直是众说纷纭。有的学者认为行政指导是“权力性的事实行为”；有的学者将其界定为“非权力行为”；也有学者称行政指导是“不属处分的行为”。笔者认为，行政指导之所以在世界各国得到广泛运用，是因为行政指导制度是“对独立、平等、民主、宽容、责任等最具实质意义的人文精神因素的认同” ，充分体现了现代行政的发展趋势。简言之，现代行政的发展决定了行政指导的产生和发展。因此，探讨作为现代行政重要管理手段的行政指导的性质，应该首先明确国家行政在现阶段的发展特点。
本文尝试从国家行政的演变角度，对行政指导的性质作界定，认为行政指导是行政主体为适应行政管理的需要，在其职权范围内作出的一种“新型行政行为”。

一、 国家行政与公共行政

行政是组织的一种职能，任何组织（包括国家），其要生存和发展，都必须有相应的机构和人员执行和行使管理职能（行政职能）。 行政是指社会组织对一定范围内的事务进行组织与管理的活动，它存在于所有的社会组织之中。

国家行政是指国家行政机关对国家事务的组织与管理活动。一般来说，人们往往将公共行政等同于国家行政，讲行政法是关于行政的法，行政法上的行政是指公共行政即国家行政。事实上，国家行政与公共行政不是同一概念，公共行政的范畴要远远大于国家行政的范畴。公共行政是指社会组织不以营利（不以追求利润最大化）为目的，旨在有效地增进与公平地分配社会公共利益而进行的组织、管理与调控活动。 也有学者将其概括为公行政：“国家行政属于公行政，但公行政并不等同于国家行政。公行政除了国家行政以外，还包括其他非国家的公共组织的行政，如公共团体（律师协会、医生协会等）的行政以及公共企事业单位（国有企业、公立学校、研究院所等）的行政”。 任何一个社会都存在大量的公共事务管理活动，这些活动涉及到社会公众的切身利益。从事社会公共事务管理活动的，除了政府之外，还有其他的社会组织。政府的管理活动只是社会管理活动中的一部分。公共行政与国家行政是一般与特殊的关系。随着社会的发展进步，民主参与的提高，政府的职能正在发生变化，政府正逐渐把一部分职能交由非营利的社会组织来承担。“对这些非政府、非营利性组织对社会公共事务的管理活动，笔者将其称为社会行政”。 公共行政包括国家行政和社会行政。 国家行政的范围与社会行政的范围此消彼长，在不同的社会发展阶段，国家行政与社会行政的范围也是不同的。在自由资本主义社会时期，社会事务相对少，政府承担“守夜人”的角色，实行消极行政。此时，国家行政与社会行政的范围都相对较小。19世纪末20世纪初，随着行政国的出现，国家对经济和社会生活干预的增强，国家行政范围不断扩大，空前膨胀。此时，在社会生活中，国家行政处于绝对主导地位，而社会行政的范围相对很小。但是国家干预并不是十全十美，与市场机制失灵一样，也存在着国家干预失灵的现象，20世纪70年代未80年代初，世界上许多国家兴起了一场公共行政改革运动，重新思考国家与市场的关系，寻求国家干预与市场调节的有机有效结合，其结果导致国家行政的范围缩小。随着公共管理的社会化，国家逐步还权于社会，社会行政的范围也随之扩大。
伴随着国家行政的演变，政府的职能出现了扩张和缩小的趋势，政府对社会、经济生活的干预时强时弱，政府行政管理的目的也经历了以维护安全和秩序为己任，到把积极增进公民福利作为终极目标的变化。国家行政由消极行政发展到积极行政，必然使得不同社会阶段的行政管理方式也呈现出不同特点。

二、 不同社会阶段的国家行政

（一） 18－19世纪自由资本主义时期的国家行政
在自由资本主义时期，人们尊崇经济自由主义的观点，实行放任自由的经济制度，信奉“最好的政府，管理最少”，认为自由市场是经济生活的万能主宰，政府作为一种 “必要的罪恶”越小越好，反映在国家管理方面，就是政府扮演“守夜人”角色，推行消极行政。
此阶段的国家行政具有以下特点：
1. 政府是唯一的行政主体
行政主体是指行政权的享有者和操纵者，在自由资本主义时期，行政权作为国家政权的组成部分，只被严格地授予行政机关，无论从理论上还是实践上将行政权授予其它社会团体或个人都是不可想象的。行政被看成是与国家有必然或特定联系的组织与管理活动，认为公共事务的管理权专属于国家，国家是管理公共事务的唯一主体。有学者从历史发展角度强调国家对公共事务管理的独占性：“只有国家出现以后才有行政，将来国家消亡了，行政也自然消亡。”
2. 国家行政范围很小
资本主义初期，国家行政管理的主要任务是维护安全与秩序。近代经济学鼻祖亚当• 斯密认为国家的职能应有三项：（1）保护国家安全；（2）保护社会上的个人安全；（3）建设并维护某些私人无力或不愿办的公共事业及公共设施。亚当• 斯密反对国家干预经济，认为要靠市场这只“看不见的手”来支配和调节社会经济活动，政府只扮演“守夜人”或“警察”的角色，所以这一时期又被称为警察国。此阶段行政事务相当狭小，正如美国总统约翰•亚当斯执政时宣称的那样：“只需要一张桌子就可以处理完毕（公务）”而桌子上的文件格分别存放着每个部门的文件。 政府的这种职能是与当时社会信奉个人主义和自由放任主义的思想相和谐的，也与当时社会对政府的实际需要相吻合。
3. 政府实施行政管理的方式主要是单方面的强制性和命令性行政行为
政府管理社会就需要作出行政行为。此时国家行政的目的主要是维护“安全与秩序”，受其目的的影响，政府进行行政管理的方式，大都表现为单方面的强制性和命令性行为。行政行为在行政法学上是对行政活动的理论概括。最早给这种行政行为下定义的是德国行政法学鼻祖奥托•梅叶尔，他认为行政行为是行政机关运用公权力，对具体行政事务适用法律、作出决定的单方行为。 其理论对一些国家的行政法理论和实践产生了较深的影响。我国行政法学界对行政行为的定义也持相同的观点：行政行为是行政主体依法代表国家，基于行政职权单方面作出的能直接或间接引起法律效果的行为。“行政行为是一种单方行为，而不是双方行为。单方行为意味着，行政行为的成立只取决于行政主体的单方意志，不以相对人的意志为转移。” 同时行政行为还具有强制性，行政主体有权以强制手段保障行政行为内容的落实。即行政行为具有单方意志性和强制性的基本特征。“行政行为的单方意志性是行政行为的前提，行政行为的强制性是行政行为单方意志性的结果”。
（二）19世纪未20世纪60年代行政国时期的国家行政
随着经济与科技的发展，生产的高度社会化，纯粹市场调节的弱点开始暴露：经济上和政治上过分的个人自由主义，导致财富过分集中，分配悬殊，经济的弱者陷于失业与赤贫；所谓的契约自由与意思自由，反而成为强者对弱者的剥削与压迫；再加上市场经济本身所具有的自发性、盲目性、事后性等非有序化的倾向，导致经济危机的爆发，生产倒退，社会停滞。特别是20世纪20年代未30年代初（1929－1933）爆发的一场世界经济危机，给整个资本主义体系带来了致命的冲击。市场失灵为政府干预带来了契机，长期占统治地位的以亚当•斯密自由市场经营论为中心的经济自由主义学说让位于凯恩斯的政府干预主义。政府干预主义主张国家应当积极地干预经济，扩大政府职能，刺激投资和消费。随着国家对社会生活干预的日益增强，政府职能迅速扩张，政府权力大为膨胀，政府管理模式由“有限控制型”迅速转变为“全面控制型”，国家行政权渗透到人们生活的各个领域，行政国随之产生。
此阶段的国家行政具有以下特点：
1. 政府行政职能的扩张，导致国家行政范围的空前扩大
自由资本主义时期，国家行政职能通常仅限于国防、社会治安、税收和外交等寥寥数项。行政国阶段，国家行政权渗透到人们社会生活的各个领域，人们在其生命的整个过程中都离不开行政机关，行政机关的行政行为成为影响人们生命、自由、财产和国家安全、稳定、发展的一种几乎无所不能之物。国家行政新涉及的领域主要有：（1）干预经济，对经济进行调控；（2）管理国内国际贸易，国内国际金融；（3）举办社会福利和社会保险；（4）管理教育、文化和医疗卫生；（5）保护知识产权；（6）保护、开发和利用资源；（7）控制环境污染和改善生活、生态环境；（8）监控产品质量和保护消费者权益；（9）城市的管理规划和乡镇建设；（10）直接组织大型工程建设和经营、管理国有企业等等。 政府介入的领域包括社会生活的各个方面，从贸易、金融、交通、运输、环境、劳资关系到工人的失业保险、养老保险，工伤事故，统统纳入政府的管理范围。因此，国家行政的范围也得到前所未有的扩大。
2. 政府实施行政管理的方式仍然以单方面的强制性和命令性行为为主
行政主体对行政权的行使方式大都表现为强制性和命令性行为。这种行为由行政主体单方面作出，行政相对人必须服从，如果违抗，随之而来的是惩罚性后果。行政主体与行政相对人的关系上，强调命令和服从关系，行政主体与行政相对人法律地位不平等，强调行政主体对行政相对人的优越领导、管理和监督权力。行政主体单方面的意思表示即可引起行政法律关系的产生、变更和消灭，无需征得相对一方当事人的同意。
（三）20世纪70年代公共行政改革阶段－行政权弱化与以行政指导为代表的非强制性行政行为的广泛运用
市场失灵，以及垄断资本主义引发的种种生活问题，为政府全面深入地干预社会生活提供了契机。但是，政府同样不是万能的。政府在有效实现资源配置方面也存在缺陷。同时，行政权力的膨胀，政府行政职能的扩张，以及随之而来的行政机构和行政人员的大量增加，也带来了严重的社会问题。其主要表现有：（1）对民主、自由和人权的威胁。为了保障民主、自由、人权，必须有强有力的行政权，然而，行政权过于强大，如果没有同样强有力的控制机制，它又必然形成对民主、自由、人权的威胁，使议会徒具形式，使法院听命于政府。（2）腐败和滥用权力。在为公众提供“公共产品”的幌子下，行政权可能被行使权力的人用来提供“私人产品”。（3）官僚主义和效率低下。行政人员增加，行政机构膨胀，机构之间、办事人员之间互相推诿、互相扯皮。 另一方面，公共事务的日趋多样化与复杂化也往往使得传统的政府架构、运作流程以及行政人员显得捉襟见肘，无法招架。“政府失灵”使人们开始怀疑行政国家控制全部社会公共事务的有效性，反思负担过重和过分官僚化的政府是否有能力负担起指派给它的繁重的工作任务。一场放松管制和部分公共管理社会化为主要特征的公共行政改革，正以方兴未艾之势席卷全球。无论是发达国家还是发展中国家，都把提高政府效能，促进政府改革看成是提高国际竞争能力，应对经济全球化挑战，推动本民族文明发展，增进社会公共利益的关键问题。在西方，这场公共行政改革运动被看作是一场“重塑政府”、“再造公共部门”的“新公共管理”运动。
此阶段国家行政具有以下特点：
1. 放松政府管制，缩小国家行政的范围
放松管制代表着现代政府管制的发展趋势，是指政府削弱或取消某些对经济和社会管制的政策或过程。放松管制的意义大致是指：（1）就范围而言，国家和政府缩小其管制界域，尽可能从社会可以自行更为有效管理的地带解脱出来；（2）就性能而言，国家和政府对其管理的对象采取多种不同的方式（如政府指导和契约），并更多地允许被管理的利益相关者参与政府决策（如通过听证程序），从而弱化传统管制的“权力－命令”色彩。 放松政府管制，在缩小了国家行政的范围的同时，使得社会行政范围不断扩大。
2. 公共管理社会化，导致公共行政主体多元化
公共管理的社会化是指政府虽然还是专门的公共管理机构，但却不是唯一的机构。原先由政府承担的公共管理职能中的很大一部分，转移给非政府的社会公共组织，同时，政府对公共权力垄断的局面被打破，日常公共管理中的公共权力随着这种管理的社会化也被转移给政府以外的社会公共组织。
3.以行政指导为代表的非强制行政方式得到广泛使用
随着放松管制和公共管理的社会化的深入进行，在行政领域出现一种重要的现象：非强制行政方式的广泛使用。
“行政并不仅是行政行为和行政强制执行，而是使用各种各样的手段来实现其目的。行政，除从前范围内的公法上的方法以外，也使用所谓私法上的手段进行活动。在现实行政中，除此之外，还存在裁量基准、行政指导、行政计划、行政调查等各种行为和制度。 ”为了增进公共利益，强制行政行为与非强制行政行为都应当得到合理应用。随着经济和社会的发展，强制性行政权从经济和社会生活各个领域的渐次退却，强制性行政行为的适用空间会逐步缩小，而非强制性行政行为的广泛运用将成为社会发展的主流，传统的“命令与服从”的行政模式已不能适应社会发展的客观需要。因为强制性行政并不是万能的，常常会因相对人的有形或无形地抵制而大大降低其功效。错杂复杂的社会关系并不都需要运用强制性的行政手段来实现行政目标，还需要大量运用一些权力色彩较弱的行政手段，促使相对人积极参与，主动服从与协助，以降低行政成本，顺利实现行政管理的目标。
因政府放松管制，强制性行政权的“惊人退却”，一些权力色彩较淡和强制功能较弱的行政方式便应运而生，越来越成为公共事务管理的主流方式而被人们广泛采用。如行政指导这种新的基于行政相对人同意或协作而发生作用的非强制性的行政活动方式，被广泛运用于各个行政领域，成为“现代政府的中心施政手段之一” 。作为现代市场经济和民主法治不断发展的产物，行政指导以其柔和的、富含民主的色彩，既体现了政府行为之目的性，又兼顾市场经济之自由性，是现代市场经济发展过程中对市场调节失灵和政府干预失败双重缺陷的一种补救方法。

三 行政指导的概念及性质