完善集体宜林荒山和山林树木承包责任制的试行办法
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完善集体宜林荒山和山林树木承包责任制的试行办法
山西省政府
完善集体宜林荒山和山林树木承包责任制的试行办法
山西省政府
为了进一步完善责任山和山林树木承包责任制，特制定本办法。
一、“两山”（造林自留山，造林责任山）的性质。造林自留山属个体林业范畴，是由村合作经济组织划归村民长期自主经营的山场，山权集体所有，村民自己造的林木，林权归个人所有，允许继承，允许折价转让，产品可以自由处理。造林责任山属于集体林业的范畴，山权属于村合
作经济组织集体所有，在集体的统一规划和指导下，由村民分户或联户承包造林经营，集体为承包者提供生产服务，所造林不归集体所有，或合造共有，产品或收益由集体和个人按比例分成。在划自留山和发包责任山时，要明确林木权属积收益分配，并在宜林地使用证、责任山承包合同中
作出明确的规定。对所造林木，由县以上人民政府核发林权证或树权证，确认所有权。
义务植树山，是公民履行法定植树任务的场所。所造林木属于国有或集体所有，哪一级的义务造林山，由哪一级负责规划，组织栽植和保护管理。
二、自留山的政策要长期稳定，经营形式可灵活多样，自留山是为补充村民家庭对薪炭柴、自用木材和其它林产品的需求而划分的。原则上山区、丘陵区村民每户都享有自留山的权利，但由于各地经济基础、地理条件不同，要结合当地实际情况具体执行。在贫困山区和群众愿意经营自
留山的地方，要把自留山划分到户，鼓励村民放手经营，长期不变。不愿经营自留山的可以不分，愿意多分又有经营能力的可以多分；家庭情况发生变化不愿继续经营的可以退出由集体转划。在地理条件太差，造林难以见效，或工副业发达、收入高、群众不愿经营自留山的地方，可以不划
自留山，采取其它形式造林。
三、造林责任山要完善双层经营，加强集体对承包者的服务和管理，调动承包者的积极性，改变部分地方“发包不管”、“承包不造”的状况。
集体要充分发挥管理和服务的职能作用。（一）统一规划，合理安排承包户的造林任务，使其分而不乱，相对集中连片。（二）帮助承包者筹措借贷资金。（三）采购、调剂、调运种子、苗木和其它物资。（四）开展技术培训。（五）协调和解决各承包户之间的协作关系和矛盾。（六
）不断完善承包合同，明确发包和承包双方的责权利，解决合同纠纷。（七）强化林木的管护，处理乱砍滥伐和毁林事件。（八）搞好资产积累，壮大林业的经济实力。（九）搞好中幼林抚育和病虫害防治。
要给承包者以合理的经济利益，调动其承包积极性，稳定家庭林业联产承包制。首先，要允许承包者农忙务农，林忙务林，不要急于脱离农业搞林业专业承包。其次，要帮助承包者开展多种经营，以短养长，提倡山地林粮间作，间作收入全部归承包者所有。第三，按不同的立地条件实
行不同的分成比例，条件差、造林难的地方，收益的大部分应归包者。
要从调动承包者的积极性出发，帮助解决承包中的困难。对因不可抗拒的自然灾害和经验不足造成的失败，不能由承包者单方面承担责任。
承包面积超过经营能力的专业户，可吸收资金、劳力联合经营，可和附近的国营林场或集体林场联营，也可有价转让或转交集体经营。
四、宜林荒山面积大，当地劳力少，靠分户承包难以奏效的地方，可组建县、乡一级的造林专业队，每队几十人或上百人，在本县、本乡范围内，流动承包国家的造林重点工程或乡村的造林任务，完成一片，再搞一片。所造林木林权归发包单位，专业队收取劳务费。
专业队的领导和骨干，由县、乡选派有经验的不脱产人员担任，保持相对稳定；队员可长期或季节加入，来去自由。要做到造林季节播种栽植，平时搞预整地，四季不闲。
专业队可以开展工副业和多种经营，以补收入的不足。有条件的县，也可由地方财力予以必要的扶持。专业队的吃粮，长期队员由县供应一部分，临时队员自带口粮。
专业队承包造林，要与发包单位签订合同，明确规定完成期限，按造林成活比例付酬。发包单位要为专业队提供食宿条件。
没有条件组建专业队，分户承包宜林荒山有困难的地方，也可实行由集体组织造林，林权归集体，村民的投工造册登记。林木有收益后，按投工分配。
五、加强对集体山林树木的管理。集体的山林树木权属要保持稳定，不准分林到户归个人所有。管理办法要因地制宜。对于零星分散，集体不便统一管理的集体山林，过去已经划分到户的，如果群众有意见，要遵照群众意愿，完善管理办法，实行新的联合；群众没有意见的，要加强管
理。
集体的山林树木应由村合作经济组织统一管理，实行专业承包或分户承包经营。采伐应按《森林法》规定的采用限额，向县级林业主管部门申请采伐许可证，按采伐规程采伐，并及时更新。收益分配和积累数额由村民大会或村民代表大会讨论决定，要保证留出足够的育林基金，用于发
展林业再生产。承包采取公开投标，不准仗权承包捞取好处。也可试行折股联营办法，即通过科学测算，将全部山林价值折成一定数量的股份，称为“老股”，一部分留归集体，一部分按现有劳力分股出户，只分股不分树木。同时鼓励村民向山林经营投资、投劳，投入的资金和劳力达规定
数额，折为一个“新股”。“老股”和“新股”权利相等，一律发给股票。山林的收益除提留扩大山林再生产基金和管理基金外，按股分红。所有持股者都作为山林联营股东，承担和享有一定的义务和权利，并由股东大会民主选举山林管理董事会，推举董事长，民主管理山林。在董事会领
导下，实行专业承包或划片分户承包经营管护。这种办法可以做到“山林集体所有，收益人人有份”，有利于调动广大群众爱林、护林、经营山林的积极性，也可在群众监督下，防止少数人仗权侵吞山林。
要加强对乡村林场的领导，积极扶持，使其不断巩固完善。集体林场可以实行场长承包或一户牵头联户承包经营管护。要由集体投资、投劳开展造林，加强抚育管护。个人承包经营管护的，要作价保本，增值比例分成，承包者可得大头。
集体所有的农田林网、道路、渠道两旁的树木，树权归集体，实行树随地走，承包土地的村民承包树木的经营管理，作价保本，增值比例分成。管护可由集体确定护林专业队或护林员专管，也可由承包者联合轮流管护。
不管实行哪种管理和承包形式，都要有利于保护山林树木，扩大资源，兴林致富。
1987年5月8日
甘肃省人民政府办公厅关于印发《甘肃省〈国家以工代赈管理办法〉实施细则》和《甘肃省以工代赈工程劳务报酬发放标准和办法（试行）》的通知
甘肃省人民政府办公厅
甘政办发[2006]47号
甘肃省人民政府办公厅关于印发《甘肃省〈国家以工代赈管理办法〉实施细则》和《甘肃省以工代赈工程劳务报酬发放标准和办法（试行）》的通知
各市、自治州人民政府，省政府有关部门：
《甘肃省〈国家以工代赈管理办法〉实施细则》和《甘肃省以工代赈工程劳务报酬发放标准和办法(试行)》已经省政府同意，现予印发，请认真贯彻执行。
二○○六年四月十九日
甘肃省《国家以工代赈管理办法》实施细则
第一章总则
第一条根据《国家以工代赈管理办法》(国家发改委2005年第41号令)的有关要求，为了规范和加强全省以工代赈管理工作，提高以工代赈资金的使用效益，改善贫困农村生产生活条件和发展环境，帮助贫困农民脱贫致富，结合我省实际，制定本实施细则。
第二条以工代赈，是指政府投资建设基础设施工程，受赈济者参加工程建设获得劳务报酬，以此取代直接救济的一种扶持政策。现阶段，以工代赈是一项农村扶贫政策。国家安排以工代赈投入建设农村小型基础设施工程，贫困农民参加以工代赈工程建设，获得劳务报酬，直接增加收入。
第三条以工代赈投入分为实物投入或资金投入。实物投入以实物折资形式核算。地方各级以工代赈配套投入纳入地方本级财政预算和行业部门资金支出计划。以工代赈投入可以通过市场机制引导社会投入，共同支持贫困地区发展。
第四条以工代赈投入用于国家和省上确定的扶持地区，并向贫困人口多、脱贫难度大、基础设施薄弱的特困地区倾斜。
第五条以工代赈建设内容根据国家要求安排。重点建设与贫困地区经济发展和农民脱贫致富相关的农村小型基础设施工程，主要内容是县乡村公路、小型农田水利、人畜饮水、基本农田、草场基础设施建设、小流域治理，以及根据国家要求安排的其他工程。
第六条各级发展改革部门是以工代赈的行政主管部门，承担以工代赈工作的具体管理职责。
第二章计划管理
第七条以工代赈建设规划是以工代赈计划的基本依据，基本内容包括指导思想、建设目标、建设任务、项目规划、投资规模、资金筹措、实施步骤和配套措施等。
第八条省、市、县发展改革部门负责编制本级以工代赈建设规划，经本级人民政府批准后，纳入本级国民经济和社会发展规划，并报上级发展改革部门备案。
第九条以工代赈计划是全省国民经济和社会发展规划的组成部分。编制以工代赈计划，应当以以工代赈建设规划为依据，以国民经济和社会发展规划为指导，与国家和省上的扶贫方针政策相协调，坚持因地制宜、突出重点、统筹兼顾、讲求实效的原则。
第十条以工代赈计划编报程序：
(一)有关县区市发展改革部门根据以工代赈资金安排的原则、使用范围、建设内容和本县区市以工代赈建设规划，编制并按程序上报以工代赈年度建议计划，同时附项目的设计或实施方案等有效批复文件。
(二)市州发展改革部门根据有关县区市上报的以工代赈年度建议计划，按要求编制并上报本市州年度建议计划，同时附项目的设计或实施方案等有效批复文件。
市州在编报建议计划时，应当与相关县区市充分衔接，县区市发展改革部门建议计划中未列报的项目不得列入市州建议计划。市州发展改革部门要对全年的以工代赈计划统筹考虑，原则上每年上报一次建议计划，不得在建议计划之外以单行文件形式上报项目和申请资金。
(三)省发改委根据各市州上报的年度建议计划，按照国家发改委的要求，编制全省以工代赈年度建议计划，报请省以工代赈易地搬迁领导小组同意后，上报国家发改委。
第十一条省发改委根据国家发改委下达的年度以工代赈计划，分解下达全省以工代赈资金和项目建设计划。其中，省财政以工代赈配套资金计划，由省发改委商省财政厅下达。
第十二条省发改委收到国家以工代赈计划后，在30个工作日内将计划下达到有关市州，并报国家发改委备案。
市州发展改革部门收到省发改委下达的以工代赈计划后，应当在15个工作日内全额下达到有关县区市，并报省发改委备案。
县区市发展改革部门收到市州下达的以工代赈计划后，应当在15个工作日内将计划下达并负责组织实施，同时报省、市州发展改革部门备案。
第十三条以工代赈计划下达后，不得擅自调整或变更。因特殊原因确需调整或变更的，应当按照程序报省发改委批准。
第三章项目管理
第十四条省、市、县发展改革部门应当依据以工代赈建设规划，建立以工代赈项目库，搞好项目储备。以工代赈建设规划中的项目，应当与其他相关规划中的项目互相衔接。
第十五条以工代赈按照建设程序实行项目管理。由省发改委或省发改委委托的市州发展改革部门按照确定的权限审批。
(一)总投资300万元以上的交通项目和200万元以上的其他项目由省发改委审批。其中，总投资300~1000万元的交通项目和200～1000万元的其他项目以及1000万元以上的改建、扩建项目，审批可行性研究报告和初步设计或施工图设计；总投资1000万元以上的新建项目，按照基本建设程序，审批项目建议书、可行性研究报告和初步设计或施工图设计。
(二)总投资300万元以下(含300万元)的交通项目和200万元以下(含200万元)的其他项目由省发改委委托市州发展改革部门审批，报省发改委备案。其中，总投资50万元以下(含50万元)的项目，直接审批初步设计或施工图设计；总投资50万元以上的项目，审批可行性研究报告和初步设计或施工图设计。
国家有特殊要求的项目，由省发改委报国家发改委审批。
第十六条省、市、县发展改革部门负责组织开展以工代赈项目前期工作。列入建议计划的项目，应当做到前期工作完备，审批手续齐全，配套资金落实，开工条件具备。
第十七条以工代赈项目前期工作要严格按照国家和省上有关要求进行。项目建议书、可行性研究报告、初步设计、施工图设计应由具有相应资质的单位按照行业规范和以工代赈项目费用标准编制。
第十八条省、市发展改革部门审批以工代赈项目，应有工程咨询部门的咨询评估意见或行业主管部门的审查(审核)意见。市州报请省上审批的项目，应有市州发展改革部门的初审意见。
第十九条以工代赈项目应当严格按照年度计划组织实施。
第二十条以工代赈项目的实施由县级发展改革部门与乡镇(村社)、施工单位及行业管理部门三方签订合同，实行合同制管理。其中，发展改革部门负责项目管理与协调，乡镇(村社)负责组织群众参加工程建设，行业部门负责工程技术管理及质量监督检验，施工单位负责工程建设并按要求支付劳务报酬。
第二十一条以工代赈项目应当按照批准的建设方案和工程建设规范施工，不得随意变更设计方案和建设内容。因特殊原因确需变更设计和调整概算的，应当按程序履行报批手续。
第二十二条根据《中华人民共和国招标投标法》第六十六条规定，以工代赈项目可以不招标。但对渠首、大坝、桥梁等技术复杂的重要工程，可以实行招投标制，并按规定开展工程监理。
第二十三条除技术复杂的重要工程外，以工代赈项目主要依靠项目所在地的农民工建设，并支付劳务报酬。中标的施工单位应当优先使用项目所在地的农民工，并确保农民工劳务报酬的发放。具体按照《甘肃省以工代赈工程劳务报酬发放标准和办法(试行)》执行。
第二十四条市州发展改革部门应当在每月7日前上报本市州上月以工代赈项目进展和资金到位及农民工劳务报酬发放情况。
第二十五条以工代赈项目由省、市发展改革部门按照审批权限，会同有关部门组织验收。申请验收的项目建设单位须提供以下资料：
(一)项目竣工验收报告；
(二)项目审批文件；
(三)竣工决算报告；
(四)工程质量检验报告；
(五)财务审计报告；
(六)初验报告；
(七)试运行报告；
(八)其他需要提供的资料。
第二十六条各级发展改革部门应当加强以工代赈项目全程管理，及时了解和掌握项目建设、资金到位以及资金使用等情况，协调解决项目建设中的问题。
第四章资金管理
第二十七条以工代赈资金包括国家下达的中央预算内资金、中央预算内专项资金(国债)和省、市、县财政及行业部门配套资金。
第二十八条中央预算内以工代赈资金和省、市、县财政及行业部门配套资金，按照《国家财政扶贫资金管理办法》和《甘肃省扶贫资金报账制实施细则》等有关规定管理。
中央预算内专项资金(国债)按照国家和省上关于国债资金管理的有关要求执行。国家另有规定的，按相关规定办理。
第二十九条项目建设单位要严格执行财政部《基本建设财务管理规定》(财建〔2002〕394号)的有关要求。
第三十条市、县发展改革部门应当积极筹措落实以工代赈配套资金，并按照以工代赈资金管理的要求统筹管理。
第五章监督检查
第三十一条市、县发展改革部门要建立健全以工代赈项目的资金检查、稽察制度，并积极配合财政、审计、监察等部门开展以工代赈资金的监督、检查和审计工作，发现问题及时处理和整改。
第三十二条市级发展改革部门审查、审批项目把关不严，项目审批合格率达不到90％以上的，暂停其一定时段的项目审批权。
第三十三条凡未经批准擅自调整计划的，建设资金于次年10月底前不能全部到位的，拖欠、截留、挤占、挪用、挥霍、骗取以工代赈资金的，责令限期整改，对相应责任部门予以通报批评，并暂停安排其以工代赈项目和资金计划。
第三十四条以工代赈项目实行公告、公示制度，主动接受社会监督。年度计划下达后，市州发展改革部门要将计划内容通过当地报纸等主要媒体向社会公告。县区市发展改革部门要将项目名称、建设地点、建设内容、建设效益、总投资及构成、项目实施单位、项目负责人、技术负责人、监督电话等主要内容通过广播电视等媒体向社会公布。建设单位在项目实施地明显位置设置公示牌，接受群众监督。
第六章组织管理
第三十五条各级发展改革部门要配备以工代赈工作人员，负责以工代赈日常工作，并有计划地组织以工代赈工作人员开展学习、交流和培训，提高业务素质。
第三十六条各级发展改革部门应当建立健全以工代赈约束机制。以工代赈工作人员应当照章办事、廉洁自律、心系贫困群众。
第七章附则
第三十七条本实施细则由省发展改革委员会负责解释。
第三十八条本实施细则自发布之日起施行。
甘肃省以工代赈工程劳务报酬
发放标准和办法(试行)
第一章总则
第一条为了贯彻落实党中央、国务院和省委、省政府关于促进农民增收的一系列政策措施，促进贫困地区农民增收，确保以工代赈工程劳务报酬合理足额发放，根据《国家以工代赈管理办法》、《甘肃省〈国家以工代赈管理办法〉实施细则》、《甘肃省财政扶贫资金报账制实施细则(试行)》和国家发改委的有关要求，特制定本标准和办法。
第二条本标准和办法适用于以工代赈资金建设的所有工程。
以工代赈资金主要包括国家下达的中央预算内资金、中央预算内专项资金(国债)和省、市、县财政及行业部门配套资金。
第三条以工代赈劳务报酬特指在以工代赈工程建设中，给参加工程建设的农民工支付的人工工资和相关费用。
第四条以工代赈工程劳务报酬发放的对象是参加以工代赈工程建设的农民工。
第五条以工代赈工程劳务报酬的发放应遵循按劳分配的原则。
第二章组织形式
第六条项目受益区的乡镇政府、村委会负责组织当地有劳动能力的农民参加以工代赈工程建设，县级发展改革部门负责协调、监督和指导。其中，村委会负责本村范围内的以工代赈工程农民工组织工作；跨村项目由项目所在乡镇政府负责组织；跨乡镇项目由县级发展改革部门会同水利(水务)、交通等行业主管部门协调组织；按规定实施招投标的工程，由施工单位直接招用项目所在地的农民工。
第七条项目受益区所在乡镇政府或村委会，根据农村税费改革的相关要求，按照“一事一议”方式组织群众进行的投工投劳，属义务劳动的，可不支付劳务报酬。“一事一议”投工投劳之外的所有劳动工日均属有偿劳动，项目建设施工单位应该据实支付农民工的劳务报酬。
第八条用工方应与参与以工代赈工程建设的农民工签订有偿劳动合同，确定劳动关系，明确双方权利和义务。
劳动合同分个人合同与集体合同两种，其中集体合同由农民工共同推举的代表与用工方签订。
劳动合同应包含以下内容：
(一)劳动合同期限；
(二)工作内容；
(三)劳动保护和劳动条件；
(四)劳动报酬；
(五)劳动纪律；
(六)劳动合同终止条件；
(七)违反劳动合同的责任。
第三章发放标准和办法
第九条以工代赈工程劳务报酬标准根据《甘肃省以工代赈小型水利工程概(估)算费用构成及费用标准》、《甘肃省农村公路工程投资估算及概预算编制办法》确定。不属于小型水利和农村公路的工程，可参考当地农民工工资水平确定。
第十条以工代赈劳务报酬要依据当年省发改委下达的计划发放，做到公开、公正、足额、及时。
第十一条施工单位要建立健全农民工投入劳务的考核管理制度，做好考核记录，及时发放农民工劳务报酬。任何单位和个人不得拖欠、截留或无故克扣农民工劳务报酬。
第十二条以工代赈劳务报酬应该以现金方式支付。
第十三条劳务报酬由用工单位直接发放到农民工手中，不得通过乡、村、社等组织转发，也不得扣缴、顶替各类债务。
第十四条劳务报酬由农民工本人领取，确需代领的，需持双方有效身份证件，领取后签名确认。
第四章管理与监督
第十五条县级发展改革部门是以工代赈工程劳务报酬发放和管理工作的主管部门。
第十六条县级发展改革部门要会同财政部门、行业主管部门，督促项目建设实施单位对劳务报酬发放标准和发放情况，每月在一定的范围内以适当的方式进行公示，接受群众监督，并将公示情况上报市州发展改革部门。市州发展改革部门要在每月7日前，将本市州上月以工代赈工程劳务报酬发放情况上报省发改委。
第十七条各级发展改革部门应当加大以工代赈工程劳务报酬计划执行情况的检查力度，确保以工代赈工程劳务报酬及时足额发放。
第十八条项目实施单位要将劳务报酬发放纳入工程财务决算，报财政部门审批。
第十九条以工代赈工程竣工审计时，要对劳务报酬发放情况进行专项审计并做出评价。
第二十条工程竣工验收时，要在财务决算和竣工决算中列出劳务报酬支付情况。对于没有足额支付劳务报酬或劳务报酬支付不合理的项目，不予验收。
第二十一条对拖欠、截留、无故克扣以工代赈劳务报酬的单位或个人，农民工有权举报、投诉，有关单位要及时整改，限期兑付。对整改不力的，县级发展改革部门可会同财政部门停拨或缓拨项目资金，并提出相应建议，按程序逐级上报省发改委审批。
第二十二条对开展以工代赈劳务报酬支付工作不力，或在执行中因监督管理不严造成严重后果的县区市，省发展改革委将暂停该县区市以工代赈项目和资金计划安排。
第二十三条农民工对劳务报酬发放情况持异议的，有权向有关部门提请劳动仲裁或行政复议，也可以向人民法院提起诉讼。
第五章附则
第二十四条相关市州可根据《甘肃省以工代赈工程劳务报酬发放标准和办法》，组织县区市结合当地实际制定实施细则。
第二十五条本办法由省发改委负责解释。
第二十六条本办法自发布之日起试行。
二○○六年四月十九日
国家赔偿法中，侵犯公民人身自由的，每日赔偿金按照国家上年度职工日平均工资计算；侵犯公民生命健康权的，赔偿金按照下列规定计算：造成身体伤害的，应当支付医疗费、护理费，以及赔偿因误工减少的收入。减少的收入每日的赔偿金按照国家上年度职工日平均工资计算，最高额为国家上年度职工年平均工资的5倍。国家赔偿法第三十三条、第三十四条中，均提到了一个赔偿标准，即按照“国家上年度职工日平均工资”计算。但是对于“国家上年度职工日平均工资”中的“上年度”，在行政和司法实务中基于不同理解形成了截然不同的两种观点：一种观点认为，是指违法行为发生时的上年度；第二种观点则认为，是指赔偿义务机关、复议机关或者人民法院赔偿委员会首次作出赔偿决定的上年度。在实务中，第二种观点为多数法院所采用。但是在国家赔偿案件中，仍然存在基于不同的理解而作出相互冲突的判决，这不仅不利于公民权利的保障，也损害法律、行政机关和司法机关的权威。
笔者认为，国家赔偿法第三十三条关于侵犯人身自由权的，每日的赔偿金按照国家上年度职工日平均工资计算中规定的“上年度”，应为赔偿义务机关、复议机关或者人民法院赔偿委员会作出赔偿决定时的上年度。那么第三十四条侵犯公民生命健康权造成死亡的，应当支付死亡赔偿金、丧葬费，总额为国家上年度职工年平均工资的20倍。这里所指的“上年度”是指什么时期的上年度？是否可以适用司法解释对国家赔偿法第三十四条中关于“上年度”的解释？也应为赔偿义务机关、复议机关或者人民法院赔偿委员会作出赔偿决定时的上年度？笔者认为“损害结果发生时”作为确定国家赔偿计算标准的时间点，即以“损害结果发生时”的“国家上年度职工日平均工资”，作为一个统一的赔偿标准。在“违法行为发生时”、“损害结果发生时”、“公权行为被确认违法时”以及“国家赔偿决定作成时”4个时间点中，以“损害结果发生时”确定赔偿计算标准与实际损失最为接近，且具有客观性和确定性，通常情况下不致引发争议，不至于因请求人提起赔偿请求的时间以及有权机关作出赔偿决定的时间而有所不同。此外，以“损害结果发生时”确定赔偿计算标准，能充分反映国家赔偿与损害结果之间的关系，彰显国家赔偿填补违法行为所造成的损害的功能。
（作者单位：河南省民权县人民法院）
