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上海市人民政府


上海市建设工程监理管理暂行办法
上海市人民政府
（1999年7月16日上海市人民政府令第70号发布，自1999年10月1日起施行）


第一章 总则
第一条 （目的和依据）
为了保证建设工程质量，提高建设工程的投资效益和管理水平，根据《中华人民共和国建筑法》和《上海市建筑市场管理条例》，制定本办法。
第二条 （含义）
本办法所称建设工程监理，是指建设工程监理单位（以下简称监理单位）接受建设单位的委托，在监理合同约定的范围内，依据法律、法规及有关技术标准和建设工程承发包合同，对建设工程的建筑活动实施的监督。
第三条 （适用范围）
凡在本市行政区域内从事建设工程监理活动及相关管理活动，适用本办法。
第四条 （管理部门）
上海市建设委员会（以下简称市建委）是本市建设工程监理的行政主管部门，上海市建筑业管理办公室（以下简称市建管办）具体负责本市建设工程监理的管理。
区、县建设行政管理部门按照其职责权限，负责所辖行政区域内建设工程监理的管理。
第五条 （监理协会）
上海市建设工程监理协会是建设工程监理单位的自律性组织，其主要任务是对监理会员单位进行从业纪律教育和监督，开展业务培训和交流，依法维护监理会员单位的合法权益。
市建委对上海市建设工程监理协会的活动进行指导、监督。
第六条 （监理原则）
从事建设工程监理活动，应当遵循独立、客观、公开、公平、公正的原则。
第七条 （鼓励科技进步）
本市支持建设工程监理的科学技术研究和人才培训，鼓励采用高新技术和现代管理方式。
第八条 （监理保险）
本市提倡监理单位参加监理责任保险。

第二章 监理单位和监理工程师
第九条 （监理单位从业许可）
在本市设立监理单位，应当经工商行政管理部门登记注册，并取得国家有关部门或者市建委核发的监理单位资质等级证书。
设立中外合资、中外合作监理单位，应当报市对外经济贸易管理部门和市建委批准；中外合资、中外合作监理单位的外方，应当是从事建筑活动项目管理的机构。
第十条 （资质申请材料）
申请监理单位资质，应当向市建委提供下列材料：
（一）资质申请书；
（二）工商行政管理部门核定的名称；
（三）单位章程；
（四）注册资金和营业场所的证明文件；
（五）监理工程师及其他监理人员情况表。
市建委应当为资质申请提供无偿咨询。
第十一条 （资质审批）
监理单位的资质等级分为甲级、乙级和丙级。
监理单位的甲级资质由市建委审核同意后，报国务院建设行政主管部门审批；监理单位的乙级、丙级资质由市建委审批。
监理单位的资质审批条件，按照国务院建设行政主管部门的有关规定执行。
第十二条 （资质等级管理）
新设立的建设工程监理单位的资质，自核发证书之日起2年内为暂定资质等级；2年后根据资质条件和建设工程监理业绩，核定正式资质等级。
已定级的监理单位在定级之日起3年后，可以向市建委提出资质升级申请，市建委根据资质条件、其实际业绩和经营行为予以审批。
监理单位应当在资质等级规定的范围内从事建设工程监理业务，但监理单位提出资质升级申请后，经市建委批准，承接上一等级的监理业务除外。
第十三条 （外省市监理单位进沪许可）
外省市监理单位进沪承接建设工程监理业务，应当取得进沪承接监理业务许可证(以下简称进沪许可证）。
申请进沪许可证，应当向市建委提供下列材料：
（一）进沪承接监理业务申请书；
（二）省级以上建设行政主管部门核发的监理单位资质等级证书副本；
（三）法人营业执照副本；
（四）监理业务手册；
（五）省级以上建设行政主管部门出具的外出承接监理业务的证明；
（六）进沪监理人员情况表。
第十四条 （香港特别行政区、澳门、台湾地区和外国项目管理机构的进沪许可）
香港特别行政区和澳门、台湾地区及外国从事建筑活动项目管理的机构，应当经市对外经济贸易管理部门会同市建委批准，取得承接单项监理业务许可证书，并向工商行政管理部门注册登记后，方可在本市从事建设工程监理活动。
第十五条 （审批期限）
市建委受理监理单位资质和进沪承接监理业务的申请，应当自受理之日起30日内作出书面决定。不予同意的，应当在书面决定中说明理由。
第十六条 （年度审验）
本市对监理单位实行年度审验制度。
逾期未办理年度审验，收到市建管办或者区、县建设行政管理部门书面提示后30日内仍不申请的，视为自动歇业；其监理单位资质等级证书或者进沪许可证由市建委公告注销。
年度审验不合格的，由市建管办责令其限期改正，改正期内按照低一个资质等级承接业务或者核减承接业务范围。连续2次年度审验不合格的，由市建委降低其一个资质等级或者公告注销进沪许可证；资质等级为最低等级的，其监理单位资质等级证书由市建委公告注销。
第十七条 （监理工程师执业证书）
在本市从事相应的建设工程监理业务，应当取得监理工程师执业证书。
取得监理工程师执业证书，应当符合下列条件：
（一）经全国或者本市统一考试合格，取得监理工程师资格证书；
（二）在监理单位从事2年以上监理业务；
（三）按照国家和本市有关规定注册。
本市监理工程师资格证书考试的条件由市建委规定。
第十八条 （注册限制）
监理工程师申请人属于下列情形之一的，不予注册；已注册的，由注册机关收回监理工程师执业证书并公告注销：
（一）无民事行为能力或者限制民事行为能力的；
（二）被判处有期徒刑以上刑罚、刑满释放未逾3年的，但过失犯罪的除外；
（三）受吊销监理工程师执业证书处罚，未逾3年的；
（四）未经注册擅自以注册监理工程师的名义进行监理活动而被行政处罚，未逾3年的；
（五）因重大经济违法行为受行政处罚，未逾3年的；
（六）提供虚假注册申请材料的；
（七）市人民政府规定的其他情形。
第十九条 （监理工程师行为规范）
监理工程师应当在一个监理单位执业，不得同时在两个或者两个以上监理单位执业；不得以个人的名义承接建设工程监理业务。

第三章 监理业务规范
第二十条 （监理内容）
建设工程监理分为建设前期阶段、勘察设计阶段、施工阶段和保修阶段；各阶段包括工程质量、工期和建设资金使用等控制内容。
建设工程监理阶段和控制内容，由建设单位根据建设工程监理需要，与监理单位在合同中约定。
第二十一条 （应当监理的建设工程）
下列建设工程，建设单位应当委托监理单位实施监理：
（一）国家和本市重大建设工程；
（二）大、中型公益事业工程；
（三）住宅工程；
（四）利用外国政府或者国际金融组织赠款、贷款的工程；
（五）市人民政府规定的其他工程。
前款范围内建设工程的施工阶段必须实行监理。其他阶段必须实行监理的范围由市建委根据本市监理技术发展水平规定。
第二十二条 （监理委托）
建设单位应当委托具有相应资质条件的监理单位进行建设工程监理。
监理单位承接建设工程监理业务，应当与其承担经济责任能力相适应，具体办法由市建委另行规定。
建设工程监理业务，可以通过招标投标方式选择监理单位。但应当监理的建设工程，建设单位应当通过招标投标方式选择监理单位。
在同等条件下，参加监理责任保险的监理单位在建设工程监理招标投标中享有优先中标权。建设工程监理评标方案应当有体现参加监理责任保险的监理单位优先中标权的内容。
第二十三条 （监理合同）
建设单位与受委托的监理单位应当签订建设工程委托监理合同（以下简称监理合同）。
监理合同参照国家或者本市的监理合同示范文本签订。
第二十四条 （监理实施）
建设工程监理按照下列规定进行：
（一）编制建设工程监理规划；
（二）按工程建设进度，分专业编制建设工程监理细则；
（三）按照建设工程监理细则实施监理；
（四）按照规定的作业程序和形式进行监理；
（五）出具书面建设工程监理评估报告；
（六）监理任务完成后，向建设单位提交建设工程监理档案材料。
第二十五条 （监理组织）
监理单位应当按照监理合同的约定，根据工程规模和复杂程度，在施工现场配备相应的监理人员。
建设工程监理实行总监理工程师负责制。总监理工程师行使监理合同委托的权限，全面负责受委托的监理工作。
总监理工程师由监理单位指定的监理工程师担任。
在总监理工程师离开建设工程施工现场时，总监理工程师应当指定一个现场代表代为行使总监理工程师的职权。
第二十六条 （监理配合）
委托监理的建设工程项目，建设单位应当在实施建设工程监理前，将监理单位、监理内容、监理权限及监理人员情况表，书面通知承接建设工程项目的单位。
承接建设工程项目的单位，应当向监理单位提供监理所需要的原始记录、检测记录等资料。
第二十七条 （发布指令）
在监理合同范围内，建设单位对承接建设工程项目单位有关工程方面的指令，应当通过总监理工程师或者其指定的现场代表书面发布。承接建设工程项目的单位，对总监理工程师或者其指定的现场代表提出的有关工程问题，应当在合理的期限内给予答复。
第二十八条 （监理单位在建设工程施工现场的权利）
监理单位在建设工程施工现场有下列权利：
（一）建设工程设计不符合建设工程质量标准或者建设工程承发包合同约定的质量要求的，报告建设单位要求设计单位改正；
（二）建设工程施工不符合设计要求、施工技术标准和建设工程承发包合同约定，或者可能产生工程质量、安全隐患的，要求施工单位改正；
（三）对影响建设工程主体结构质量和安全的建筑材料、构配件和设备，未经签字认可，不得在工程上使用或者安装；对其他质量不合格的建筑材料、构配件和设备，要求施工单位停止使用；
（四）对隐蔽工程进行验收；
（五）建议撤换不合格的承接建设工程项目的单位、项目负责人或者有关人员；
（六）建议撤换不合格的建设单位项目负责人，并有权向有关主管部门反映。
第二十九条 （监理单位的民事责任）
监理单位对建设单位或者承接建设工程项目的单位提供的资料和文件，承担保密的责任。
监理单位未履行监理义务或者由于监理单位指令错误，给建设单位造成损失的，应当承担相应的赔偿责任。
监理单位与承接建设工程项目的单位串通，给建设单位造成损失的，应当与承接建设工程项目的单位承担连带赔偿责任。
第三十条 （涉外监理委托）
外商独资和国外赠款、贷款的建设工程，由香港特别行政区、澳门、台湾地区或者外国从事建筑活动项目管理的机构进行监理的，应当与国内监理单位进行合作监理。进行合作监理的，应当经市建管办批准。
中外合资、中外合作的建设工程，应当由国内设立的监理单位进行监理。但法律、法规另有规定的除外。
第三十一条 （委托专业监理）
经建设单位同意，监理单位可以将部分专业监理业务再委托给其他专业监理单位进行监理；委托专业监理单位进行监理的，总监理工程师应当由接受建设单位委托的监理单位承担。
第三十二条 （监理计费）
建设工程监理费计取标准或者付款方式，参照国家和本市有关规定执行。
监理费列入建设工程概算。
第三十三条 （监理单位禁止行为）
监理单位不得具有下列行为：
（一）超出资质许可范围或者进沪承接监理业务许可范围从事建设工程监理业务；
（二）与被监理建设工程的承包单位串通，弄虚作假，降低建设工程质量标准；
（三）转让建设工程监理业务；
（四）与建设工程的承包单位或者建筑材料、构配件和设备供应单位有隶属关系、经营性服务关系或者其他利害关系，接受该建设工程建设单位的监理委托。

第四章 法律责任
第三十四条 （行政处罚）
违反本办法规定，有下列行为之一的，由市建管办或者区、县建设行政管理部门责令改正或者限期改正，并按照下列规定进行处罚：
（一）监理工程师在两个或者两个以上监理单位兼职，或者以个人名义承接建设工程监理业务的，予以警告，并可处以5000元以上3万元以下罚款；
（二）建设单位未将建设工程监理业务委托给具有相应资质条件的监理单位的，予以警告，并可处以监理合同价10%至20%的罚款，但最高不超过3万元；
（三）应当监理的建设工程，建设单位未通过招标投标方式选择监理单位的，予以警告，并可处以监理合同价10%至20%的罚款，但最高不超过3万元；
（四）未经批准，国内监理单位与香港特别行政区、澳门、台湾地区或者外国从事建筑活动项目管理的机构进行合作监理的，予以警告，并可处以5000元以上3万元以下的罚款。
违反本办法规定，有下列行为之一的，由市建管办或者区、县建设行政管理部门按照《中华人民共和国建筑法》和《上海市建筑市场管理条例》的规定进行处罚：
（一）未取得资质证书、许可证书或者监理工程师执业资格证书，在本市从事建设工程监理业务或者相应业务的；
（二）监理单位超越资质等级和经营范围承接建设工程监理业务、转让监理业务或者与被监理建设工程的承包单位串通，弄虚作假，降低建设工程质量标准或者与建设工程的承包单位或者建筑材料、构配件和设备供应单位有隶属关系、经营性业务关系或者其他利害关系，接受该建设工程建设单位的监理委托的；
（三）应当实行监理的建设工程未委托监理的。
第三十五条 （执法者违法行为的追究）
建设行政管理部门的工作人员应当遵纪守法、秉公执法。对玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、索贿受贿、枉法执行者，由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十六条 （复议和诉讼）
当事人对建设行政管理部门的具体行政行为不服的，可以依照《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，申请行政复议或者提起行政诉讼。
当事人在法定期限内不申请复议，不提起诉讼，又不履行具体行政行为的，作出具体行政行为的部门可以依据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，申请人民法院强制执行。

第五章 附则
第三十七条 （应用解释）
市建委可以对本办法的具体应用问题进行解释。
第三十八条 （实施日期）
本办法自1999年10月1日起施行。


1999年7月16日
暴力袭警与警察执法权益保障问题研究

钟钰发


　　【摘要】由于警察在维护社会秩序、保持社会稳定中起着至关重要的作用。可是，暴力袭警案件却在一直呈上升势头，其影响公安机关的正常执法和民警的身心健康，破坏了法治国家的执法环境和影响社会主义法制的尊严，使老百姓失去了安全感。分析暴力袭警案件频发的原因，主要是部分群众法治观念与意识比较淡薄、立法方面明显滞后、酗酒滋事严重阻碍正常执法、警用装备保障落后等多方面因素造成的。要有效减少暴力袭警案件的发生，切实维护和保障警察执法权益，必须相应地从加强组织领导、提高民警综合素质、营造良好的执法环境、完善维权机制等方面入手，为维护警察执法权益提强有力的保障。

　　【关键词】暴力袭警；警察执法权益；保障

　　目前，我国正步入法治社会的阶段，社会的稳定发展就必须拥有一支强大的队伍——警察部队。可是近期许多暴力袭警案件被媒体报道,暴力袭警有愈演愈烈的趋势。暴力袭警造成的后果是及其严重的,这不仅是对警察个体人身权利的伤害,更重要的是对整个社会执法环境的破坏,对国家公权力的公然挑衅。中国已被国际刑警组织称为警察伤亡严重的国家之一，当中广西也是暴力袭警案件的高发地，暴力袭警已经成为危及公安民警生命安全最重要的因素。如何有效减少暴力袭警案件，切实维护和保障公安民警执法权益，已经成为当前公安机关亟待解决的一大课题。
　　一、暴力袭警的理解
　　（一）暴力袭警的特点
　　袭警是指以某种方式或方法阻碍公安民警依法执行职务且明知是人民警察而故意实施的一种行为，可分为暴力袭警和非暴力袭警。所谓暴力袭警是指用暴力行为，如殴打、捆绑、拘禁等侵犯民警人身权益及侵犯民警生命权的行为。“袭警特别是暴力袭警、聚众袭警，主要是派出所民警、交警、巡警、刑警在处置突发事件、处理交通违法违章、执行勤务、查缉、处理治安案件、抓捕犯罪嫌疑人过程中遭受暴力阻碍引起的” [1]。从侵袭对象看，多为基层一线单位民警特别是派出所民警。一从侵袭环节看，多发生在民警接处警、处置群体性事件、抓捕违法犯罪嫌疑人过程中，其中发生在接处警过程中的占多数。二从侵袭手段看，暴力化倾向突出，有的抱着“法不责众”的心态倚仗人多势众围攻民警，有的持械恐吓、攻击民警，有的在派出所内推搡打骂民警等。
　　（二）暴力袭警的原因
1、部分群众法治观念与意识比较淡薄。当前，一些群众法律意识淡薄，不了解警察的办案程序，往往凭主观臆断推测警察执法公正与否，一旦不符自己的想法或达不到预期目的，就认为警察执法不公而进行投诉。有的甚至将警察文明执法视为软弱可欺，肆意谩骂、侮辱警察，更有甚者围攻、殴打警察。
2、立法方面明显滞后。当前，我国现行的法律法规，与国际通行规则相比，对警察执法的法律保护远远不够。我国法律对警察执法权的保护散见于《刑法》、《人民警察法》、《治安管理处罚法》及《城市人民警察巡逻规定》等一些法律法规中。但是，《刑法》没有将暴力袭警行为单独列罪论处，只是将行为人实施犯罪后为逃避而暴力袭警作为前罪的一个从重情节处罚，或以妨碍公务罪处罚，量刑明显偏轻。对其他袭警警察情节轻微的，则依据《人民警察法》或《治安管理处罚法》的规定处罚，其处罚轻微，起不到震慑效果。对无理取闹、侮辱警察及诬告警察行为的处理，现行法律法规并没有专门的规定，难以处罚。此外，《人民警察使用警械和武器条例》等法律法规对警察使用警械、武器的规定过于笼统，缺乏与实战相结合的具体的、操作性强的规定，造成许多警察被袭击时不敢使用武器警械，无形中助长了袭警人员的嚣张气焰。
3、酗酒滋事严重阻碍正常执法。据了解，人醉酒后，由于神志不清、身不由己，一种原始的冲动使人变得野蛮、愚昧、粗暴异常的兴奋，又能诱导人为所欲为，出现迷离恍惚而洋洋自得的举止。人在喝酒过量后会失去理智的状态，很容易对周围的人进行破口谩骂、动手殴打等，看什么都不顺心或者从事一些莫名其妙、超出常规的破坏活动。如2009年08月23日晚，我在南宁市建政派出所见习期间接触的案子，在东葛鲤湾路口的一个公交车站处，有一名醉酒男子在公交车上砸烂了两扇玻璃，使得公交车无法正常行驶，导致该段道路交通堵塞，围观群众越来越多，这时我们接到报警后，马上赶到现场进行处理，我们上公交车后发现该男子行为极其恶劣，当众挑衅我们民警，此时我们把该男子强制带下公交车时，过程中该男子一直向我们民警拳打脚踢的，甚至出格的用嘴咬我们的民警手臂。
4、警用装备保障落后。目前我国警用装备的保障和使用存在很多问题。一、基层所队特别是派出所的警力、经费严重不足，出警或巡逻时人数少，装备落后。受经济条件的制约，应当配备的枪击、警械和防护装备没有配备或配备不全，在制敌过程中敌我力量悬殊太大，导致民警往往处于劣势地位，在一定程度加剧犯罪分子暴力抗法的嚣张气焰。二、部分警察认为自己是执法者，代表国家强制力量，缺乏自我防护意识和警惕性，，出警时没有携带必要的武器警械及防护装备，且个别警察警务技能不高，一定程度上增加了受伤的可能性。
　　二、当前暴力袭警案件发生的情况
　　（一）建国至今暴力袭警案件的伤亡情况
　　1949年至2008年，全国公安机关共有10584名民警因公牺牲，160000余名民警因公受伤。其中，1949年至1980年，全国公安机关因公牺牲1026人；1981年至1989年，因公牺牲1413人，负伤20529年；1990年至2005年，因公牺牲6819人、负伤120783人；2006年至2008年，因公牺牲1326人。平均每天牺牲1.2人、负伤20.7人，几乎“时时有流血，天天有牺牲”。特别是1995年开始，全国因公牺牲的民警每年均在400人以上，死亡率为万分之二十以上，远远高于欧美发达国家。此外，撕扯警服警号、推搡谩骂侮辱民警之类的行为更是无以数计。[2]从以上数据我们可知，近年来,暴力袭警日益成为社会关注的热点,各地袭警案件频繁发生,民警权益屡屡受到多方面严重侵害。只有从法律法规体系上、保护措施上、自身素质的完善上寻求警察权益维护的途径和机制,提高警察的执法水平和自我保护能力,才能有效维护警察的合法权益。
　　（二）警察在正当执法过程中受暴力侵害的情况
1、警察在处置群体性事件中，遭不明真相的群众和别有用心的不法人员的攻击。近年来，随经济、政治体制改革的深化，在社会利益再分配过程中引发的各种社会稳定的影响和冲击越来越大，群体性事件与日俱增。民警作为处置群体性事件的主力军，不可避免地要与事件参与者进行直接接触。期间，不少群众对民警的工作不理解、不支持，认为警察有意阻止他们表达意愿，进而对民警人身进行攻击：个别人在“法不责众”的错误思想指导下，鼓惑煽动，故意扩大影响，制造事端。
2、警察在接处警，特别是涉及纠纷、打架斗殴等警情时，遭到当事人的攻击。一直以来，民警通过110处警，有效打击现行违法犯罪，积极为人民群众排忧解难，提供救助，受到了社会各界的高度赞扬。但是，民警在处置110警情中，也常常受到当事人的侵害。特别是在处理民间纠纷、打架斗殴等叫棘手的警情时，由于当事人双方情绪不稳定，且各执一词，很难开展工作。他们不服从民警的处置，认为民警有意偏袒对方，进而与民警形成对立，有的对民警横加指责，有的说出一些有辱民警的话，甚至拳脚相加。处置酗酒滋事警情是，酗酒者常常吧苗头转向依法执行公务的民警，有的公然谩骂挑衅，有的暴力抗拒警察的约束，对民警进行殴打。
3、警察在查处案件过程中，遇到犯罪嫌疑人暴力反抗，导致警察受伤或在巡逻盘查时，被盘查对象不配合警察工作，个别人对执勤民警谩骂侮辱或使用非法暴力。。民警在日常巡逻和查处案件的过程中，当盘查可疑人和缉拿嫌疑人时，犯罪人员慑于法律的惩治，往往会尽一切办法掩盖犯罪事实。当其露出马脚、自知难以逃脱时，铤而走险，孤注一掷，对民警进行突然袭击或暴力拒捕。如2009年08月中旬的晚上，我在南宁市建政派出所见习时发生在我身边的事，我们巡逻到该路段时，民警看到思贤路某处网吧有一名可疑男子站在网吧门口停车处并四处张望，似乎是想盗窃在场某辆电动车，当我本想随同民警赶过去对该名男子进行例行盘查时，不妙该男子见到我们时就快速向我们砸来一个小液压钳，这液压钳刚好砸到民警的左脚上，当场就把民警的脚给砸出血来。
　　三、暴力袭警对警察执法权益产生的影响
　　（一）媒体对警察的宣传与导向发生偏差
　　其实，每个有过与警察不同程度交涉经验的人，会对杨佳是不是英雄义士有不同的诠释，更重要的是了解人们各种情绪折射出来的问题：中国网民在这事件中对警察的普遍不满，究竟是否反映了真正的民意？没有能力上网的人（无论是受资源或技术限制），到底是否有其他渠道表露心声？有媒体报道称，沪上有民众把杨佳推崇为手托炸药包英勇炸敌堡的战争英雄董存瑞。更多网友则把他等同于在《水浒传》里被上司和官差衙役压制和欺负的林冲，以及“该出手时候就出手”的武松。诚如网民所说的，许许多多市民把警察等同于强拆民宅、暴打上访民众、勾结奸商或收保护费者，也就难怪他们听闻杨佳手刃这么多名警察，不但不怪他草菅人命，还称他是“英雄”、“义士”。媒体恶意炒作以及正面宣传、警务公开的不足，导致群众对警察执法的不理解和不支持。一些新闻媒体从追求新闻“看点、卖点”出发，对公民、组织应该支持和协助警察执行职务以及阻碍执行公务应受到严肃处理往往不予重视，反之热衷于炒作个别警察违法乱纪行为，侧重负面报道，破坏了群众对警察的信任。另外，在执法过程中，一旦警察与执法对象发生争执，群众或是不理、或偏向执法对象，经常出现舆论“一边倒”现象，使警察为众矢之的。这与警察在法制宣传、警务公开以及公安工作效果宣传上做得不够有较大关系。
　　（二）警察因公伤残医疗费得不到保障
　　据媒体披露，2006年1至10月，全国公安机关共发生因公伤残医疗费8717.2万元，其中由国家和单位支付5655.1万元，占64.9%；由警察支付2197.4万元，占25.2%；拖欠医院864.7万元，占9.9%。据统计，河南省每个县级公安机关平均每年有4-5名警察因公负伤，许多警察因公负伤后，医疗费无法报销，只好个人承担或由所在单位垫支。如洛阳市公安局巡逻支队李军，处理治安案件出现场时摔伤，成为植物人，一年后死亡，仅医疗费就15万元，无法报销。警察在受到暴力袭击后受伤，没有合理得到国家的保障安置，这样会给警察的身心造成很大的创伤，与此会消弱警察的壮心斗志。
　　（三）警察的素质和处置能力与暴力袭警的关系
　　一是个别民警执法思想不够端正。工作中表现为执法不够文明，执法方法简单，存在一定特权思想和“冷横硬推”现象，一样容易与处于非常激动状态的当事人发生冲突。二是公安业务不练。在处置事（案）件中对法律法规的把握不准，宣传解释不到位，处置事件的技巧、手段、措施不灵活，以至于引起群众不满导致阻挠执法事件发生。通过上海警方透露有关杨佳袭警案前的录音记录可知：警察对杨佳进行盘查时，两者之间的对话语气充满火药味，从中看出警察的执法素质不够强，也没有很好的处置当中的矛盾根源。假如当时警察说出根据《人民警察法》第九条规定：为维护社会治安秩序，公安机关的人民警察对有违法犯罪嫌疑的人员，经出示相应证件，可以当场盘问、检查。那么杨佳心里可能就平衡许多，也不会让他产生报仇心理。从此提醒我们警察在执法过程中应具有“文明执法，立警为公”的理念和处置事情的能力要强，只有这样才能避免不必要的矛盾，也不会落下上海“杨佳袭警案”的祸根。
　　四、警察执法权益的保障
　　权益指的是公民应当享有的不可侵犯的权利。警察的权益从法律角度来说有狭义和广义之分。狭义的警察权益，是指由法律规定并受法律保护的属于警察应该享有的不容侵犯的特殊的权利；广义的警察权益，还应包括警察作为普通公民的由法律规定并受法律保护的应该享有的不容侵犯的权利。[3]近年来，公安部推出许多措施保障警察的权益。但是，我国的理论研究以及制度建设尚存在诸多空白，给警察权益保护带来难度，研究警察权益保障问题成了一大热点。
　　（一）警察执法权益受到侵害的特点
　　一是暴力阻挠民警执法办案、威胁民警人身安全案件增多。部分袭警人员甚至怀有挑衅心理。公然与执法执勤民警相对抗，违法犯罪行为具有故意性。二是受侵害民警以基层民警为多。现在实施的是一名民警带一名协警巡逻处警制度，在处置群体性案（事）中，协警难以驾驭和控制复杂的局面，一旦冲突，警方往往陷于被动、受害地步。三是袭警案件多发生在警方执法办案时。基层民警在处理民事纠纷和打架斗殴等一般治安案件时，遭到不法之徒拒绝、阻碍、围攻的现象日趋增多。四是对醉酒者缺少相应的强制约束措施。据统计部分民警在处理酗酒滋事过程中，发生涉警伤害案件比率也比较高。
　　（二）警察执法权益受侵害的原因分析
1、过分强调服务功能而削弱执法功能。公安机关近年来在队伍建设和管理方面加大了力度，严肃警察的举措、服务公众的社会承诺连连推出，以至于有些人错误地认识警察只是一个服务群体，就应该言听计从，违背了群众的意愿就以告诉你，更有甚者甚至无视乃至挑战警察的执法权威。
2、社会对公安工作的认识与理解有偏差。受现行体制局限，当前公安机关除履行自身业务范围内的职务外，还承担着大量的拆迁、征迁、拆违等现场安全维护，以及地方党委、政府临时布置的非警务工作。和群众发生矛盾后，他们认为警察是政府机关的一个部门，一旦百姓与政府机关各种原因发生摩擦，警察的立场就是保护政府部门的利益，由此，警察产生了敌对情绪，具体表现为群体性群众闹事，群众与政府部门引起纠纷时，警察在处置时往往作为受攻击的对象。
3、执法水平有待提高。当前，一些民警对法律知识学习不够，法律素质不高，方法粗暴，以管理者自居，还为转变到服务观念上，在工作上缺乏灵活性，一定程度上容易与当事人的摩擦；其次，一些民警执法行为不规范，对操作程序没有认真落实，从而产生漏洞，平时疏于训练，证据意识不强，不注意保护现场收集证据，在执行公务过程中不能随心应手的运用有关技能采取措施。这保护民警执法权益工作带来一定的难度。
4、社会转型期一些矛盾错综交织，利益格局调整，导致基层组织职能弱化。当前社会正处于转型期，伴随着改革的不断深入和利益格局的调整，一些社会矛盾错综交织，在处理企业破产改制，安置下岗失业人员，调节贫富差距等方面。由于一些基层组织弱化，矛盾纠纷得不到及时化解，逐步衍化升级，使各类群体性事件大量增多。在处置群体性事件中，公安机关常常被推到风口浪尖，成为群众不满情绪的宣泄对象。因此，社会转型期的种种不和谐问题，是导致警察权益受侵害的一个重要原因。
　　（三）完善警察执法权益保障机制的建议
1、加强组织领导。2002年8月在全国公安机关从优待警经验交流会上，公安部提出要在全国公安机关中设立“公安民警正当执法权益保护委员会”，通过各级各类职能部门，包括人大、政府、法院、检察院等部门的共同参与，发挥应有的功效，可使民警的执法维权工作落到实处，真正为民警主持正义，保护执法权威。[4]成立维护公安民警执法权益委员会，有“一把手”亲自挂帅其他党委成员参与，设立办公室，统一负责全局民警维权工作的组织和协调，从“事前、事中、事后”三个环节对个个涉及的职能部门进一步细化、分解操作执行。同时，制订《维护民警正当执法权益的实施办法》，明确维权的职能、范围、操作程序的工作要求，以制度的形式保障民警执法环境、保障民警正当执法权益得到充分维护。
2、强化教育培训，提高民警综合素质。培养民警树立较高的政治觉悟，善于调查社会现象，分析处理问题。加大民警的教育培训力度，练好内功，坚决根除特权思想，确实做到执法为民，用自己的实际行动改善执法环境。同时，加强技能和业务培训，学习法律知识和法学基础理论，保证对所涉及的法律能够理解、熟练运用，提高接处警能力和技巧、盘查和捉捕的方法和技能，学会做群众工作，做到能正确评估现场事态的发展趋势，既严格执法，有灵魂处置，切实提高自我保护能力。同时，调整并完善公安接处警工作范围，避免民警因超越职权无法解决问题而无辜受委屈。
3、营造良好的舆论氛围，优化执法环境。公安部门应努力主导公安宣传潮流，利用各种形式、各种渠道，进一步加大普法教育力度，特别是要结合具体案例，广泛宣传《人民警察法》、《治安管理处罚法》以其他有关法律，强化对公民道德意识和法律意识的培养，不断提高公众的道德素质和法律素质，使群众能“懂法、维法”。还有公安机关可以利用“警营开放日”等活动载体，加强与社会各界人士的沟通和联系，开展法制教育，提高群众法律意识，努力营造良好的执法环境，增强民警公正执法的理念，在执法中尊重保障人权，时刻履行法律赋予的职责、义务，保护当事人的合法权益，让警察成为人民群众的榜样，树立其警察在公众中的良好形象，获得公众的理解与支持。对一些暴力抗拒、阻碍民警执行公务的行为，通过借助新闻媒体进行广泛的宣传报道，以便震慑那些无视法律不惜以身试法的人，同时理直气壮地为民警正当执法权益撑腰。
4、完善维权机制。一是成立维护民警维护民警执法权益的专门机构。将民警正当执法权益保护工作制度化建立科学有序的工作程序和方法，对侵害民警执法权益的行为运用法律武器从严及时打击，旗帜鲜明、理直气壮地维护民警的合法权益。各级纪检督察部门要在发生袭警案的第一时间到达现场，掌握第一手资料，组织协调有关部门对袭警事件跟踪督办。加强与检察院、法院的沟通和交流，确保袭警犯罪嫌疑人“捕得了”、“诉得了”、“判得了”。二是对民警的不实举报和投诉，要在认真核实的基础上，及时澄清事实，消除群众的误解和民警的心理压力。对于恶意诬告、诽谤，对民警名誉造成损害的，要支持和帮助民警通过法律途径追究有关人员的责任，并通过各级媒体如实报导，以正视听，安抚警心。三是积极探索建立民警执法中遭受袭击、伤害的快速救治制度、抚慰金补助制度等。协调有关部门建立公安民警因公受伤紧急救济机制，开辟救治“绿色通道”，并落实专门的医疗经费。积极争取社会各界的理解支持，多方争取和筹集警察维权资金，当民警的合法权益受到侵害时，能够予以相应的补偿。[5]通过合理完善维权机制才能有效保障公安民警的合法权益。
　　总之，警察对暴力袭警的特征、现象等有了不同层次的认识，在以后公安工作中遇到类似的案件应会科学、合理的处理。制止暴力袭警案件发生必需有系统的保障体制和完善立法系统等，从而保障警察执法权益。我认为：一是在我国《刑法》中增设“袭警罪”。二是根据《中华人民共和国人民警察使用警械和武器条例》的规定，对公安民警使用警械、武器的具体情形或前提条件进行分类明确，使得公安民警在执法过程中能合理科学的处置一些特殊情况，在正当防卫的情况下，公安民警因担忧而不敢开枪自卫，以致民警错失良机酿成大错，对妨碍民警执行公务行为的种类及其处罚的立法更应加以补充完善。通过在立法上的补充与完善，与此同时提高公安民警的各项执法职能，这样有关暴力袭警等案件会随之减少，我们离社会主义和谐社会也将不远了。

【参考文献】
[1]吴秀荣.从袭警事件看警察权益的保障[J].重庆职业技术学院学报,2007年第16卷第6期