中华人民共和国文化部令第32号

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　　摘要：我国农村非正规金融组织不断发展与壮大，但是在“如何改革”的呼声背后却少有“如何规制”的理性思考。争取地位法制化、建立行之有效的监管机制与风险评估机制是非正规金融可持续健康发展的关键。本文试从宪政经济法学的视域下探求我国农村非正规金融组织的法制化路径选择。

　　关键词：农村 非正规金融组织 宪政经济法学 法律规制

　　农村之金融关乎三农之全局，农村非正规金融组织的发展与壮大顺应了我国统筹城乡经济发展中的利益需求。短短六年间，政策的大力扶持成就了时下农村非正规金融组织的蓬勃兴起，非正规农村金融有望由正规农村金融的“辅助”、“次要”和“补充”，发展为农村金融的“重要组成部分”。但是，我们也应正视，相关立法的空白以及配套机制的缺失为农村金融市场的健康有序埋下了诸多隐患，亟需我们在“如何改革”的呼声背后深入强化“如何规制”的理性思考。

　　一、农村非正规金融组织的宪政经济法学释义

　　（一）农村非正规金融组织概述

　　非正规金融组织是相对于官方的正规金融制度和银行组织而言自发形成的民间信用部门。目前，国际上最权威的定义认为，非正规金融是指那些游离于国家金融监管当局有效监管范围之外，由市场主体自发创造，服务于正规金融难以有效满足其金融需求的市场主体的金融活动。[1]在我国，非正规金融组织是经济二元结构的必然产物，自20世纪90年代以来始见于学术文献，被习惯性俗称为“民间金融”[2]、“体制外金融”等，笔者尝试性地将其概括为以下七类（见表一）。

　　　　表一： 我国农村非正规金融组织形式及其法律状态一览表

主要类型　　　具体表现形式 　　　　　　　　　 规范化程度 法律状态

商业化银行　　农村民营商业银行、村镇银行、民办信合　高　　　合法

小额信贷　　　扶贫贴息贷款、小额贷款公司、私人银行　高　　　合法

社会保障　　　保险公司 　　　　　　　　　　　　　　 中　　　合法

民间自由借贷　个人或家庭之间自发的直接借贷、租赁　　低　　　合法

社会性聚会　　合会、摇会、台会、标会　　　　　　　　低　　　未规制

民间集资　　　典当行、信托投资公司、股权投资机构　　中　　　被抑制

其　 他 　　　农村合作基金会　　　　　　　　　　　　中　　　政策性取缔

　　20世纪70年代，美国金融学家爱德华•S•肖和罗纳德•I•麦金农提出了著名的“金融深化”理论。该理论一针见血的指明，金融抑制应该是非正规金融产生的体制性根源，主张打破政府当局进行金融抑制（行政抑制或税收抑制）所造成的恶性循环，彻底改革金融体制，大力扶持农村金融组织，打破金融市场的垄断格局；通过金融机构多样化，把发展中国家不同层次的经济与金融结合起来，消除区域经济的两极分化，实现经济平衡增长。[3]因此，经济的发达水平越高，金融的组织结构越丰富，金融工具和金融机构也就越多样化，反过来又加速了经济的发展，这一论断无疑为我国统筹城乡中“乡域”经济发展问题的解决，提供了宝贵的智力支持与理论指导。

　　（二）研究视域中的“破”与“立”

　　中国长期以来对农村金融问题的研究主要框限于制度经济与公共管理两种视角，缺乏关乎法律规制之强化的法治理念和制度安排。有的学者甚至担忧“当前的经济法学研究有成为经济学奴隶的危险”。毕竟“在经济学那里，‘稀缺’和‘效用’是核心问题；而在法学那里，‘秩序’和‘正义’才是问题的核心。”[4]学界现有的研究主题却很少深入农村经济组织内部，而从法学意义上阐释农村经济组织的文章更是少之又少。因此，从立意上讲，本文从宪政层面的经济法学视角探求农村经济组织的法制化路径选择的尝试可谓是有破有立，且又切合时宜。

　　在边缘经济学的视野中，宪政经济法学涵盖了经济学、政策性和法学之间的互动关系，着重关注经济稳定与经济增长的法律规制与立法保障问题。第一，宪法与宪政在一定程度上可以被视为是理论和实践的关系，宪政经济法可以看作是“私法公法化”的新型表现形式。日本学者美浓布达吉认为，公法关系不但在其权利义务的关系上和私法关系共通，即在权利义务的内容及种类上，公法和私法大部分亦是共通的。[5]理论与实践、公权与私权、现实阐释与未来预测的有机结合顺应了新的经济形式对新型法制的要求。第二，宪政制度与经济制度的结合并不能被单纯地理解为是一种抽象概念，而更应该是具体制度的结合才能对现实的经济运行产生良性互动。在农村非正规金融组织的演进过程中，若是只片面强调“经济效益”以及“利益最大化”，难免会走向以牺牲长远利益来获取眼前发展的罪恶深渊；若是只片面强调经济部门法对农村经济利益的个别规制，势必会导致城乡贫富差距以及社会分配关系的不公正、不均衡发展。而若从基于宪政层面的经济法学的综合视角整体把握，将农村金融中的利益分配机制与宪法中公民的基本权利、社会的文化基础以及社会保障制度相结合，方能实现我国城乡社会经济的可持续发展。第三，在制度层面，宪政经济法学的制度范畴非常广泛而立体，但笔者认为，农村金融问题主要与其中的财富配给制度相关。[6]首先，财富配给离不开国家的适度干预，服务型政府的善治是制度良性运行的重要保证。农村非正规金融组织作用的有效发挥，依赖于国家运用立法权、行政权、司法权进行的宏观调控，由此可知，完善农村金融立法体系，加快区域性、机构性转移支付制度的启动，优化财富配给制度中的再配给制度，特别是社会保障制度是农村非正规金融组织法制化的路径选择；其次，公平正义是财富配给制度的价值追求，也是和谐社会建设的基本要求。在农村金融问题的解决过程中，我们的理想状态是实现行政法律关系、经济法律关系、社会经济关系的全面和谐。

　　二、新农村非正规金融组织改革的法律困境

　　美国著名传播学学者韦尔伯•施拉姆认为：“在经济社会发展中，变革常常从农业开始。”[7]在经济转型的关键时期，农村金融市场面临市场失灵和政府失灵的双重困境。一方面非正规金融作为“杂牌军”，其组织形式多变，随意性大，稳定性差，极易成为与“非法金融”相混淆的灰色地带，迫切需要得到国家的正名和认同；另一方面非正规金融作为“排头兵”，缺少成熟的准入、运行与退出机制，极易给各类投机分子以可乘之机。因此，缺乏“理性思考”与“法治关怀”的农村金融改革之路依然困难种种、障碍重重，如何变体外循环为体内循环，建立行之有效的监管机制与风险评估机制，关乎农村经济整体的可持续健康发展。

　　（一）内在缺陷易发风险危机，监管不力诱发体制漏洞

　　随着市场化改革的深入，以道德为根基的非正规金融面临着前所未有的“诚信危机”。首先，非正规金融组织不具备正规金融组织的制度规范性与程序正当性，没有做到也不可能做到对每笔贷款的贷前、贷中、贷后都进行严密、细致而周详的调查与审查，于是贷款者很难对借款者的信誉档案、贷款用途及还贷能力等达到应有的了解程度，由此导致了非正规金融组织风险的与日俱增。其次，欠缺严明的配套约束机制。以监管时间性为准，可将监管方式分为事前审查、事中跟踪调查和事后监督三种。事前审查侧重于对贷款前的身份验证、诚信测评、还贷估测等借贷一方关联信息的知悉与掌控，属于风险评估与防范机制的范畴；现代金融的功能往往集中于市场之上金融交易的过程之中，事中跟踪调查侧重于对借贷程序的严格遵守，属于正当程序的范畴；而事后监督则侧重于追究违反借贷规则的一方的法律责任。主要萌生于农村熟人社会的非正规金融组织，习惯于依赖潜规则与内心自制的约束，无论是监管理论指导和实践经验都相当匮乏。

　　（二）缺乏金融法制的立法理念、守法意识和法律定位

　　相对于城市，农村地区尤其是传统和贫困农区由于个体收入水平偏低，正规金融机构愿意提供的金融服务水平也相对较低，换言之，农户的收入状况构成其预算约束，决定了其金融需求的总体水平。一些非法分子趁人之危难，钻法之漏洞，高利放贷后挥霍、滥用甚至卷款潜逃，在人们心理上投下了“非正规者非法”的阴影。尤其是地下金融，一项由中国专家首次采用定量方法对地下金融现象进行的调查课题结果显示，中国农户只有不到50%的借贷是来自银行、信用社等正规金融机构，从非正规金融机构途径获得的借贷占农户借贷规模的比重超过了55%。对法律权威的挑衅、对社会安定的威胁以及对经济秩序的扰乱，使国家和地方政府在历史上长期对其实施打压、抑制的消极政策，形成了现在金融立法滞后在先，立法理念滞后尤甚的消沉局面。从我国规范非正规金融的有关法律法规看，我们一直采取的是金融抑制政策，视非正规金融为正规金融的对立面，单纯使用“一刀切”的办法，对农村非正规金融一律限制或者禁止，不让非正规金融有一点点生存的空间和余地。这种做法显然是不合适的，更是行不通的。此外，农村金融没有明确的法律定位，其受重视程度离发达国家相去甚远。

教育部


教育部关于做好2001年招收攻读博士学位研究生工作的通知
教育部



博士生教育是我国高等教育的最高层次，招生工作是把好质量关的重要环节。博士生教育的特点决定了招生单位在招生过程以及要求等方面具有一定的独立性，各级招生管理部门及招生单位要充分重视，切实加强对博士生招生工作的领导和管理。为了做好2001年招收攻读博士学位
研究生（以下简称博士生）的工作，现就有关事项通知如下：
一、招生计划管理
招生计划的编制按教育部、国家发展计划委员会、人事部《关于编制2001年全国研究生招生计划的通知》（教学〔2000〕12号）的有关规定执行。
各招生单位录取总数一般不得超过国家下达的招生规模数，录取过程中确需进行规模调整的，由其所在地的省级招办将调整意见汇总后于2001年5月30日前报教育部审批。
招生规模不能跨年度使用，春季和秋季入学的学生均占入学当年的招生规模。兼职导师的招生计划由其兼职单位解决。
二、选拔方式
（一）公开招考：是指招生单位面向社会招生，招生单位自行命题并组织入学考试，从考生中择优选拔的方式。教育部制定招生简章并编印《全国博士生招生专业目录》。
1．考生报考条件：
①拥护中国共产党的领导，愿为社会主义现代化建设服务，品德良好，遵纪守法；
②已获硕士学位的人员；应届硕士毕业生（须在入学前取得硕士学位）；获得学士学位后6年或6年以上（从获得学士学位到博士生入学之日），并达到与硕士毕业生同等学力的人员；
③身体健康状况符合招生单位制订的体检要求；年龄一般不超过45周岁，报考委托培养和自筹经费的考生年龄可适当放宽；
④有两名与报考学科有关的副教授（或相当职称）以上的专家推荐；
⑤有考生人事档案所在单位人事部门开具的同意报考的证明。
2．报名时间为今年下半年和明年上半年两次，或明年上半年一次，具体时间、报名方式由招生单位自行确定。
3．考试时间为今年下半年和明年上半年两次，或明年上半年一次。具体时间由各招生单位自行确定。考试地点在考生报考的招生单位。
4．考试分初试、复试两个阶段。初试的笔试科目为：外国语（含听力测试）、政治理论和不少于两门的业务课，每门考试时间为3小时。除笔试外，招生单位还可以进行其他方式的考核。
已获得硕士学位者和应届硕士毕业生可以申请免试政治理论。
5．试卷由招生单位自行评阅。考试成绩由招生单位书面通知考生本人。考生不得查阅试卷；如对评卷结果有异议，考生可向招生单位提出申请，招生单位在组织专门人员进行认真复查后，将其结果通知考生本人。
6．招生单位自行确定参加复试的考生名单及复试的时间、地点并书面通知有关考生。
招生单位应组织有指导教师参加的三人以上的复试小组对确定参加复试的考生进行复试，复试主要根据专业要求和考生具体情况，考查考生综合运用所学知识的能力，以及是否具备博士生培养的潜能。复试要有现场记录、成绩和评语。
对同等学力考生应加强复试。复试阶段须对其加试（笔试）两门本专业硕士学位主干课程。
复试小组根据考生的初试和复试成绩提出拟录取名单报所在院、系。各院、系研究后将名单报本单位招生领导小组。
（二）提前攻博：是指招生单位从本单位完成了硕士课程学习并且成绩优异、具有较强的科研能力、还未进入论文阶段或正在进行论文工作的在学硕士生中选拔的方式。
拟提前攻博的学生应首先提出提前攻博的申请，经指导教师（或小组）推荐、博士生导师同意后，通过招生单位规定的考核后进入博士生阶段的学习。
（三）硕博连读：是指招生单位从本单位新入学的硕士生中遴选出获得硕博连读资格的学生，在完成规定的课程学习并通过博士生资格考核确定为博士生的选拔方式。
拟进行硕博连读的学生被录取为硕士生后即可提出申请，经由本专业博士生导师同意及招生单位核准取得硕博连读资格，在完成规定的课程学习并通过博士生资格考核后进入博士生阶段的学习。
是否采用提前攻博或硕博连读的方式选拔博士生由各招生单位自定。
所有招生单位一律不得采用推荐免试方式招收博士生。
三、录取
（一）招生单位按照“德智体全面衡量、择优录取、保证质量、宁缺毋滥”的原则，对公开招考的考生根据其初试、复试成绩，并结合其平时学习成绩、业务素质、科研成果以及思想政治品德考核情况和身体健康状况等确定录取名单；对申请提前攻博或具有硕博连读资格的在学硕士生
，根据其按有关规定进行考核的成绩，及其思想政治表现和身体健康状况，确定博士生名单。
（二）被录取的博士生新生应按时报到，如有特殊原因不能按时报到者，须有正当理由和有关证明，并以书面形式向招生单位请假。无故逾期两周不报到者，取消入学资格。
（三）招生单位不得录取未参加本单位考试的考生，也不得将报考本单位考生的报考材料和试卷转寄其他招生单位。
考试成绩仅对本次招生有效，招生单位不得对考生搞保留入学资格的形式。
录取考生的试卷和报考材料在录取单位保存三年，其他考生的试卷和报考材料在报考单位保存一年。
（四）各省级招办应依据博士生招生计划管理的有关要求对本地区各招生单位的博士生招生国家招生计划及招生规模执行情况进行审核，对审核通过的单位予以办理考生有关录取手续。送审时间由各省级招办参考本地区各招生单位的工作进程自行确定。
四、信息统计上报
（一）招生单位须在2001年7月10日前结束本年度的招生工作，并于2001年7月15日前将全部录取名单及有关统计表（表式参见附件一），连同数据库文件（其库结构参见附件二）报所在省级招办，同时报招生单位主管部门备案。
（二）各省级招办将经审核通过的各博士生招生单位的录取名单、统计表及数据库文件汇总后，于2001年7月20日前上报教育部高校学生司。其中数据库文件可用电子邮件或火星人远程通讯网传报。
五、切实加强管理，严肃纪律，保证招生质量
各级招生管理部门和招生单位要认真执行本通知中各项要求，并根据本单位、本部门和本地区的实际情况，制订或修订必要的规章制度，形成有效的监督机制，确保博士生的入学质量。各招生单位要组织招生管理人员和指导教师集中学习博士生招生的有关政策、规定并在招生的过程中
严格执行。
要坚决抵制各种不正之风，对违反本通知要求、弄虚作假的招生单位，将根据不同情况，给予必要的处理。对违反招生纪律的个人，视情节轻重给予批评教育、纪律处分，直至追究法律责任，以维护招生纪律的严肃性。
六、现役军人报考博士生及解放军系统的高等学校和科学研究机构招收博士生的要求及办法按解放军总政治部有关规定办理。
附件：一、＿＿＿＿年招收攻读博士学位研究生录取情况统计表（Ｂ1表）（略）
二、＿＿＿＿年招收攻读博士学位研究生录取名单（Ｂ2表）（略）
三、博士生录取情况（Ｂ1表）数据库结构标准（略）
四、博士生录取名单（Ｂ2表）数据库结构标准（略）



2000年9月15日